微時代網絡輿情的政府應對與法律規(guī)制

導讀：微時代網絡輿情危機的產生，既因轉型社會中的結構性矛盾引發(fā)，也因網絡自身的特點導致。從對2009年至2010年上半年地方政府在網絡輿情危機的表現與政府應對能力分析中可以看出，政府在應對網絡輿情危機處理過程中，普遍存在對網絡不甚了解，對網絡輿情不夠重視，以及應對經驗不足、方法使用不當、危機管理意識和能力較差等諸多問題。其中，有關網絡輿情監(jiān)管制度的滯后與缺失更成為政府監(jiān)管失利的重要原因。基于當前網絡輿情治理的瓶頸，亟待創(chuàng)新社會化、法制化的多元治理模式。

在網絡技術飛速發(fā)展的今天，網絡的普及化與社會轉型的關鍵期和矛盾高發(fā)期不期而遇，在這樣特殊的歷史時期，通過網絡聚集的社會輿情所產生的“蝴蝶效應”也迸發(fā)出前所未有的影響力。盡管政府部門在應對網絡輿情過程中經歷了從網絡輿情倒逼政府介入到政府主動干預的過程，但如何有效應對和引導網絡輿情，政府部門還缺乏足夠的應對經驗和技巧。尤其是相關法律制度的闕如，在某種程度上造成了政府部門難以有所作為。為此，本文以人民網輿情監(jiān)測中心評估出來的“重大網絡輿情事件”為研究對象，分析當前地方政府應對網絡輿情所存在的問題及其制度瓶頸，并試圖通過制度的頂層設計，創(chuàng)新社會管理，完善網絡輿情的監(jiān)管和引導機制，以充分發(fā)揮網絡輿情的正功能，最大限度控制網絡輿情的負作用。

一、微時代網絡輿情的特點

有關網絡輿情的特點，學界有很多的討論。大致可以分為三類主張，其一是基于網絡空間的公開性、匿名性特點，認為網絡輿情的最大特點是匿名對證性①。其二是基于網絡的可接近性，把網絡輿情的最大特征歸結為扁平化，促進社會的參與性②。其三是基于網絡的互聯性，使得網絡呈現出傳播和擴散的快速化③。在筆者看來，除了以上特征之外，網絡輿情還具有一些值得我們關注的特征。

（一）網絡輿情大眾化

網絡的普及化造就了網民的爆發(fā)式增長，呈現出大眾化共享的趨勢。據中國互聯網絡信息中心（CNNIC）發(fā)布的數據顯示，截至2011年6月底，中國網民規(guī)模已達到4.85億，較2010年底增加2770萬人，互聯網普及率為36.2%。我國手機網民規(guī)模為3.18億，較2010年底增加了1494萬人。手機網民在總體網民中的比例達65.5%，成為中國網民的重要組成部分。微博作為新興的自媒體平臺，受到網民的強烈推崇，用戶數呈現出“爆發(fā)”式增長。微博用戶數量從2010年底的6311萬增長到1.95億，增幅高達208.9%，成為用戶增長最快的互聯網應用模式④。這種普及化的網絡用戶，催生了兩億多輿情壓力群體，成為網絡輿論形成“蝴蝶效應”的主要推手。

（二）網絡輿情主體低端化

我們從中國互聯網絡信息中心（CNNIC）發(fā)布的數據中發(fā)現，網民群體以中青年群體和中低端人群為主，這一群體在社會轉型中大部分處于弱勢和邊緣地位，而這一群體卻構成網絡輿情的生力軍，成為網絡輿情壓力群體。就年齡分布而言，在4.85億網民群體中80%以上是40歲以下的網民群體。就文化層次而言，69%是初中高中文化層次的網民。就職業(yè)和身份情況而言，網民中學生群體占比最高，達到29.9%。黨政機關事業(yè)單位中，領導干部占整體網民的1.7%，一般職員占2.4%。企業(yè)/公司中，高層管理人員占整體網民的0.8%，中層管理人員占4%，一般職員為10.9%。另外，專業(yè)技術人員占8.7%；制造業(yè)/生產性企業(yè)工人和商業(yè)/服務業(yè)職工分別占4.8%和3.6%；農民占5.3%；個體戶/自由職業(yè)者占14.6%。

（三）網絡輿情微博化

網民對網絡的利用越來越偏重于把網絡作為一個自媒體，利用網絡表達自己的想法和觀點，成為網民與社會互動的一種重要方式。從網民對網絡利用的具體情況來看，使用搜索引擎的有3.86億網民，占所有網民的79.6%；用網絡即時通信的有3.85億，占所有網民79.4%；查看網絡新聞的有3.62億，占所有網民的74.7%；使用博客/個人空間的有3.18億，占所有網民的65.5%；使用電子郵件的有2.52億網民，占所有網民的51.9%；使用論壇/BBS的有1.44億網民，占所有網民的29.7%；使用微博的網民增長率最快，當前已擁有1.95億網民使用微博，占所有網民的40.2%；手機微博的應用也成為亮點，手機網民使用微博的比例也從2010年末的15.5%上升至34.0%。

（四）輿情事件網絡化

網絡自媒體逐漸成為催生網絡輿情事件的主體力量，并成為網絡輿情發(fā)酵地。從輿情熱點事件首曝媒介的具體類別來看，有關數據顯示⑤，2010年社會輿情熱點事件首次曝光媒體涵蓋廣泛，幾乎涉及所有的大眾傳播媒體和自媒體。但占據前五位的首曝媒介分別是網絡新聞、報紙、論壇、微博、電視，曝光輿情事件數量分別占全年輿情事件數量的25%、22%、17%、16%、8%。在2010年138起社會輿情熱點事件中，新媒體首次曝光的為89起，占比65%；傳統媒體曝光的為47起，占比34%。尤為引人注目地是：138起社會輿情熱點事件中，微博首次曝光的事件為22起，占比由2009年的零曝光上升為16%。并且，2010年大部分社會輿情事件中均有微博的介入。而論壇、博客在事件曝光方面的功能明顯弱化，2010年論壇首曝輿情事件的比重由去年的24%下降至17%，博客則基本在3%、4%的水平上。

二、網絡輿情危機與政府應對能力解析

在2009年至2010年上半年，人民網輿情監(jiān)測中心監(jiān)測評估出50個最為社會關注的重大網絡輿情事件，并通過德爾菲法對地方政府在網絡事件中的表現及其應對能力進行分項評估，以此得出政府的應對能力⑥。我們可以據此歸納出政府在應對網絡輿情中存在的問題及其制度瓶頸。

（一）地方政府應對網絡輿情能力的總體情況

從2009年至2010年上半年，地方政府應對網絡輿情危機的總體表現并不樂觀。在人民網輿情監(jiān)測中心評選出的50件重大網絡輿情危機事件的處理過程中，總分20.00分以上為藍色警報，即政府應對總體較為得體的僅有9件，占輿情危機事件的18%。其中，重慶打黑風暴得分最高，為32.12分；最低為安徽馬鞍山局長打人事件，得分為20.23分。在這18%的較為得體之外，有82%的網絡輿情危機處理，政府的表現存在各種各樣的問題。其中，總分15.00～19.99分為黃色警報，即政府應對有待進一步加強的，有17件，占輿情危機的34%。總分10.00～14.99為橙色警報，即政府應對存在明顯問題的，有15件，占30%。而總分10.00分以下為紅色警報，即政府應對嚴重失當，存在重大缺陷的，有9件，占輿情危機事件的18%。其中得分最低的是山西問題疫苗事件，得分為-15.07分。

分別從2009年和2010年上半年的情況來看。2009年得分在藍色警報線內，地方政府處理網絡輿情事件較為得體的有7件，占2009年輿情事件的23%。而2010年得分為藍色警報，地方政府處理網絡輿情事件較為得體的僅有2件，占2010年輿情事件的10%，還不到2009年的一半。這表明2010年地方政府在處理網絡輿情事件的危機管理能力并沒有在2009年的經驗基礎上加以提高。但從另一個角度而言，2009年得分在黃色警報線內、政府應對有待進一步加強的有8件，占2009年的27%。而2010年卻有9件，占45%；2009年得分在紅色警報線內，政府應對嚴重失當、存在重大缺陷的有6件，占2009年的20%。而2010年卻只有3件，占15%。這也表明，政府的網絡輿情危機管理能力總體而言有所提升，并呈良性發(fā)展態(tài)勢。

（二）地方政府對網絡輿情危機事件的響應度⑦

地方政府對網絡輿情危機事件的響應度指標主要是觀察政府對網絡輿情事件的關注度和重視程度，表明地方政府對網絡輿情最為基本的認識和態(tài)度。從2009年到2010年上半年，在50件重大網絡輿情事件中，政府的響應度得分最高為重慶打黑風暴，得分為7.93分，最低是山西問題疫苗事件，得分為-3分；得分在7～8分之間的也僅有5件，占所有輿情事件的10%。得分在5～7分之間的有13件，占所有輿情事件的26%。得分在3～5分之間的有11件，占所有輿情事件的22%。得分在0～3分之間的有15件，占所有輿情事件的30%。得分在0以下的有6件，占所有輿情事件的12%。從中我們可以看出，地方政府對網絡輿情危機事件的關注度和重視程度不夠，政府的響應度與輿情事件處理的效果緊密關聯。在網絡輿情危機事件中，政府的響應度越高，社會對政府的表現評價也越高，政府處理輿情事件的效果也越好。而越是對網絡輿情事件不關注、不重視，網絡輿情事件越容易發(fā)酵，并轉化為現實危機，甚至出現政府越來越難以控制的局面。

（三）地方政府在網絡輿情危機事件中的信息透明度⑧

地方政府在網絡輿情危機事件的信息透明度也是影響輿情危機處理效果的一項重要常規(guī)指標。從2009年到2010年上半年，在50件重大網絡輿情事件中，政府的信息透明度得分最高為四川巴中“全裸”鄉(xiāng)政府輿情事件，得分為8.46分，最低是山西問題疫苗事件，得分為-6.10分。得分在7分以上的也僅有5件，占所有輿情事件的10%。得分在5～7分之間的有11件，占所有輿情事件的22%。得分在3～5分之間的有10件，占所有輿情事件的20%。得分在0～3分之間的有20件，占所有輿情事件的40%。得分在0以下的有4件，占所有輿情事件的8%。從數據來看，政府在處理網絡輿情事件中的信息透明度并不樂觀，這與網絡時代，尤其是網絡時代的網絡社會不相符合，說明信息透明度基本能反映出政府應對網絡輿情危機的能力和水平。一般而言，信息透明度越高，得到的社會支持度也越高，在處理事件的過程中也越能獲得社會的理解和接受，因此，其應對能力也越強。而且，信息透明度也與政府響應緊密相關。政府響應度越高，那么他們的信息透明度也越高。

（四）地方政府在網絡輿情危機事件中的公信力⑨

地方政府在處理網絡輿情危機事件中的公信力指標主要是觀察政府處理網絡輿情事件的誠意和誠信程度，并反映社會對政府行為的認可度，這種認可度不僅將深刻影響政府處理網絡輿情危機的社會效果，也可能引發(fā)對政府公共政策及政府自身的不信任。從2009年到2010年上半年，在50件重大網絡輿情事件中，政府的公信力得分最高為重慶打黑風暴，得分為7.83分；最低是山西問題疫苗事件，得分為-7.3分，其次是貴州安順警察槍擊致死案，得分為-5.02分。得分在7分以上的僅有3件，占所有輿情事件的6%。得分在5～7分之間的有7件，占所有輿情事件的14%。得分在3～5分之間的有15件，占所有輿情事件的30%。得分在0～3分之間的有14件，占所有輿情事件的28%。而得分在0以下的有9件，占所有輿情事件的18%。數據顯示，政府在網絡輿情危機處理過程中的公信力令人擔憂，負面影響過大。政府公信力低，既是政府處理網絡輿情危機難以發(fā)揮有效作用的原因，也是政府在網絡社會中的危機管理和應對能力不足的表現。

（五）地方政府在網絡輿情危機事件處理中恢復秩序的狀況⑩

此指標主要在于觀察政府化解、平息網絡輿情危機、恢復社會秩序的能力，在2010年的評估指標體系中被廢止。在2009年30件重大網絡輿情事件中，政府恢復秩序得分最高為重慶打黑風暴，得分為4.2分，最低為0分，共有7件網絡輿情事件得0分。得分在3～5分之間的有6件，占所有輿情事件的20%。得分在0～3分之間的有17件，占所有輿情事件的57%。這表明政府在恢復秩序方面，無所作為或者難以有所作為，事件所產生的負面影響過大。

（六）地方政府在網絡輿情危機事件處理中的動態(tài)反應狀況?

地方政府在網絡輿情危機事件處理中的動態(tài)反應狀況指標，主要觀察政府在危機處理過程中的反應速度和應變能力。從2009年到2010年上半年，在50件重大網絡輿情事件中，動態(tài)反應能力最強的為河南靈寶市王帥事件，其得分為2.44分；動態(tài)反應能力最差的為湖北石首騷亂事件，其得分在0分以下，為-0.09分。得分在2分以上的有5件，占所有輿情事件的10%；得分在1～2分之間的有23件，占所有輿情事件的46%；得分在0～1分之間的有12件，占所有輿情事件的24%；得分為0分及以下的有10件，占所有輿情事件的20%。而且從人民網輿情研究中心的數據還可以看到，動態(tài)反應得分為0分及以下的基本是在2010年，這也表明社會對政府的反應速度和能力越來越難以容忍。

（七）地方政府在網絡輿情危機事件處理中的官員問責狀況?

地方政府在網絡輿情危機事件處理中的官員問責狀況指標，主要在于考察政府對網絡輿情危機處理過程中對主管部門和相關人員的責任追究力度，而官員問責的力度又將反應出政府的公信力和執(zhí)行力。從2009年到2010年上半年，在50件重大網絡輿情事件中，官員問責力度最大，評價最好的為新疆兵團“最牛團長太太”事件，其得分為2.66分；官員問責力度最小，評價最差的為湖北石首騷亂事件，其得分在0分以下，為-0.37分。得分在2分及以上的有10件，占所有輿情事件的20%；得分在1～2分之間的有14件，占所有輿情事件的28%；得分在0～1分之間的有9件，占所有輿情事件的18%；得分為0分及以下的有17件，占所有輿情事件的34%。這也表明，地方政府在網絡輿情危機事件處理中的官員問責狀況并不理想，許多責任人并沒有在網絡輿情危機失職中被追責，這也是政府公信力不高和應對能力差的重要體現。

（八）地方政府在網絡輿情危機事件處理中的網絡管控技巧

網絡技巧是2010年新增加的評估指標，主要在于考察地方政府在網絡輿情危機事件處理中對網絡技術和網絡自身的了解狀況，這在某種程度上決定了地方政府網絡輿情危機的應對能力。2010年上半年，在20件重大網絡輿情事件中，政府運用網絡技巧最高，評價最好的為四川巴中“全裸”鄉(xiāng)政府事件，其得分為1.6分；得分在1～2分之間的有3件，占所有輿情事件的15%；得分在0～1分之間的有2件，占所有輿情事件的10%；而得分為0分的有15件，竟占所有輿情事件的75%。這就表明地方政府依然對網絡技巧非常陌生，難以適從網絡時代的危機管理。

三、網絡輿情的應對與法律保障機制

從對2009～2010年上半年地方政府在網絡輿情危機中的表現與政府應對能力分析中可以看出，政府在微時代應對網絡輿情危機過程中，普遍存在對網絡不甚了解，對網絡輿情不夠重視，以及應對經驗不足、方法使用不當、危機管理意識和能力較差等諸多問題。其中，有關網絡輿情監(jiān)管制度的滯后與缺失更成為政府監(jiān)管失利的重要原因。基于當前網絡輿情治理的瓶頸，亟待創(chuàng)新社會化、法治化的多元治理模式。具體而言，可以從以下幾個方面著手：

（一）制定專門的網絡輿情監(jiān)管和網絡利用法

現有的法律制度缺乏有關網絡輿情的監(jiān)管制度，有關預防和引導的制度更加匱乏，而制度缺失很大程度造成了政府部門在網絡輿情的處理中難以有所作為。因此，建議全國人大制定專門的網絡輿情監(jiān)管制度和網絡利用法規(guī)，其不僅能解決當前有關網絡輿情監(jiān)管制度的分散性問題，也能解決網絡輿情監(jiān)管與引導制度的法律效力等級問題。當然，在全國性立法籌備階段，可以先在北京、上海等地進行試點制定地方法規(guī)，待條件成熟再推廣、制定全國性法規(guī)。

（二）建立以宣傳部門為主的網絡輿情管控部門

當前網絡輿情監(jiān)管的問題主要體現為政府部門多頭管理，從而導致政府部門搶權推責等痼疾，錯失網絡輿情干預的最佳時機，從而使得網絡輿情演化為難以化解的社會危機。因此，新制定的法律，應當明確網絡輿情的主管部門，全面負責網絡輿情的監(jiān)管和引導。基于宣傳部門本身的性質，建議網絡輿情的監(jiān)管和引導由宣傳部門主管，并由宣傳部門牽頭建立聯動機制，會同相關部門協同治理。當網絡輿情涉及到具體職能部門時，及時向該部門通報，指導并協助該職能部門處理網絡輿情。

（三）建立網絡輿情信息甄別與分類、分級管理制度

信息甄別是分類、分級管理的基礎，分類在于甄別網絡言論和網民的性質，從而做到有針對性的管理和引導。一方面以保障言論自由、限制不良言論、禁止非法言論為處理網絡輿論的原則，把網絡輿論區(qū)分為非法信息、不良信息、虛假信息、侵權信息和社情民意信息，對網絡言論信息本身進行甄別，從而做到有針對性的管理；另一方面還需就網民群體進行甄別，把網民群體分為一般網民、網絡水軍、網絡推手和意見領袖，這有助于在管理網絡輿情的同時，也可以收集到真正的民意。分級在于甄別網絡輿情事件的可能影響力，以此確定相應的應急機制。主管部門應把網絡輿情監(jiān)管與引導納入工作考核機制，督促政府職能部門重視并積極應對網絡輿情。

（四）建立網絡有限實名制

網絡實名制是陽光輿論的前提，也是消除非法言論和不良言論的最佳途徑。更為重要的是網絡實名制還能夠有效防止“網絡水軍”、“網絡推手”等利用網絡混淆社會輿情，激化社會矛盾的行為。但網絡實名制無論是概念澄清還是制度設計都應當有一定的限定，以防社會對網絡實名制產生誤解。網絡實名制，可以從幾個層面限定：第一，在公共場所利用網絡服務應當實名制，在非公共場所利用網絡服務可以實名制。這主要是基于公共場所的流動性而采取的監(jiān)管措施。其中網絡服務公共場所既包括盈利性公共場所，也包括非盈利公共場所。第二，在公共網絡空間發(fā)表言論、轉帖等應當實名制，而私密性的網絡空間不要求實名制。這主要是針對網絡言論的有效監(jiān)管而設定。第三，實名制應當有限公開，即網絡經營者和主管單位不能透露網絡利用者的信息，當然，進行司法程序協助調查的除外。

（五）建立網絡發(fā)言人制度

網絡發(fā)言人制度是引導網絡輿情和化解網絡輿情事件的重要機制，需要通過制度化的方式在政府職能部門中全面推廣和法定化。但為了不增加人事方面的壓力，網絡發(fā)言人可以不必單列，而由各政府職能部門新聞發(fā)言人兼任，使網絡輿情成為新聞發(fā)言人工作內容之一。網絡發(fā)言人代表職能部門行使下列職能：第一，及時掌握并發(fā)布網絡輿情動向；第二，接受并解答網民及社會公眾的公開咨詢、質詢和問責；第三，及時向網民及社會公布網絡輿情處理狀況；第四，積極引導網絡輿情，協調政府與社會公眾溝通之間的矛盾，化解網絡輿情危機，以此提高政府公信力。

（六）建立系統化的網絡輿情引導機制

網絡輿情引導機制既是社會問題的減壓閥，也是政府掌握社會民意的基本渠道。因此對待網絡輿情，制度設計的重點不在于控制網絡輿情，而是引導網絡輿情。網絡發(fā)言人制度主要是針對網絡輿情事件本身，但政府應對網絡輿情絕對不能僅限于網絡輿情事件本身，而應當積極引導網絡輿情。網絡輿情是消解當前干群疏離的一個重要平臺，也是當前群眾路線的新興方式。因此，政府不僅不應忽視網絡輿情這個場域，更需要在網絡輿論中擁有話語權和主動權，而制度化的網絡輿情引導機制則是掌控網絡輿情的重要方式。引導網絡輿情主要包括三個方面：一是在答復或解決社情民意中引導網絡輿情，這也可部分替代信訪功能；二是在解決特定網絡輿情事件中積極引導網絡輿情；三是建立常態(tài)化的網絡問政制度，發(fā)揮網民參政議政、建言獻策的作用，積極引導網絡輿情為社會服務。

李遵白：《社會化網絡時代輿情變動的基本機制與科學管理研究》，《前沿》，2010年第21期，第164頁。

謝金林：《控制、引導還是對話——政府網絡輿論管理理念的新思考》，《中共福建省委黨校學報》，2010年第9期，第4頁。

徐世甫：《城市網絡輿情的引導策略與多贏的制度優(yōu)化》，《上海城市管理》，2011年第2期，第38頁。

參見中國互聯網絡信息中心（CNNIC）發(fā)布的《第28次中國互聯網絡發(fā)展狀況統計報告》。

上海交通大學輿情研究實驗室主編：《中國社會輿情與危機管理報告（2011）》，社會科學文獻出版社，2011年版。

人民網輿情監(jiān)測中心具體的評估指標體系：設置政府響應、信息透明度、政府公信力三項為常規(guī)指標，分值區(qū)域分別為－10～10分；恢復秩序、動態(tài)反應、官員問責三項為特殊指標，分值區(qū)域分別為－5～5分、－3～3分、－3～3分。依據各項指標綜合所得總分，得出藍、黃、橙、紅四級警報級別，警報程度相應由低到高。其中總分20.00分以上為藍色警報：政府應對總體較為得體；總分15.00～19.99分為黃色警報：政府應對有待進一步加強；總分10.00～14.99為橙色警報：政府應對存在明顯問題；總分10.00分以下為紅色警報：政府應對嚴重失當，存在重大缺陷。

說明：政府響應指標為常規(guī)指標，分值區(qū)域分別為－10～10分，得分越高，政府響應度也越高；反之越低。

說明：政府信息透明度指標為常規(guī)指標，分值區(qū)域分別為－10～10分，得分越高，政府信息透明度度也越高；反之越低。

說明：政府公信力指標為常規(guī)指標，分值區(qū)域分別為－10～10分，得分越高，政府公信力也越高；反之越低。

說明：恢復秩序為特殊指標，分值區(qū)域分別為－5～5分之間，得分越高，秩序的恢復狀況越好，反之越差。

說明：動態(tài)反應為特殊指標，分值區(qū)域分別為－3～3分之間，得分越高，反應速度越快，反應能力越好；反之越差。

說明：官員問責為特殊指標，分值區(qū)域分別為－3～3分之間，官員問責分數越高，反應政府執(zhí)行能力和應對能力越強；反之越差。

說明：網絡技巧為特殊指標，分值區(qū)域分別為－3～3分之間，得分越高，應對網絡輿情危機的能力越好；反之越差。