流動攤販管理考驗政府執政能力

導讀：流動攤販管理是“堵”還是“疏”？“堵”與“疏”的度如何把握？十多年來，這些問題始終困擾著地方政府和城管部門。如何解決管理者與攤販長期積累并不斷激化的矛盾，已成為解決民生問題、建設和諧社會的重要內容，成為考驗政府行政智慧和執政能力的試金石。

一、我國城市流動攤販現狀簡析

我國城市的流動攤販人數至今缺少精確的調查統計，有關專家估計有3000多萬。經抽樣分析，大中城市流動攤販以外來人員居多，城市下崗工人次之，郊區農民占有一定比例，也有一些業余擺攤補貼家用的上班族，還有少量為創業積累資金和經驗的大中學校畢業生。流動攤販大軍的形成，有主觀條件的限制因素：在我國城市化推進和市場經濟發展中，農民工起了十分重要的作用，其中一部分由于各種原因從事攤販的行當，“游擊經營”成為他們在城市養家糊口的謀生手段。也有客觀環境的門檻因素：由于市場門面和固定攤位費用高，資金短缺的農民工和下崗工人無力進入“合法”的買賣市場，為生活所迫只能從事流動經營。還有市場供需的拉動因素：市民需要便捷廉價的流動攤販，說明城市市場合理配置、方便服務還不到位；我國充足的農副產品、生活日用品貨源與城市低收入居民、外來民工的生活需求，企盼有人為其架起流通的橋梁。

流動攤販大軍不斷擴大的成因是：在市場經濟發展中公民就業的不充分、國家對無業隱性失業人員和貧困階層社會保障的不到位，以及部分人員參與競爭性就業的能力不強等因素，導致一部分社會弱勢群體只有通過小規模游擊經營自謀生路，這是我國流動攤販大軍不斷擴大的主要原因。流動攤販管理的表面是執法者與小販玩“貓捉老鼠”游戲，實質是城市政府官員要光鮮亮麗的“面子”與社會弱勢群體要自求生存的“里子”兩者目標矛盾的沖突。

二、流動攤販管理中存在的多元關系

目前城市流動攤販管理的主要問題是以下關系處理出現了偏頗。

（一）嚴管與引導的關系

這是政府管理理念的問題。近10多年來，全國創建衛生城市、文明城市等評比活動頻繁，促使城市政府對市容環境、街面秩序等目標要求無限提高。在此大背景下，有些城市政府要求管理部門對流動攤販實行“零容忍”，并列入年度工作考核目標，封殺了流動攤販的生存空間，加劇了管理部門與攤販的矛盾。毋庸置疑，流動攤販的“游擊經營”確實使現代城市管理面臨嚴峻挑戰，不同程度地損害了城市市容秩序。流動攤販的產生和增加，是中國經濟發展階段使然，也是城市化進程中社會大分工的必然現象。因此，在流動攤販管理上不宜“一刀切”、“一棍子打死”，但這也并不意味著可以放任自流，過猶不及只會兩敗俱傷。唯有正確認識“市容管理”與“繁榮市場”、“解決民生”的辯證關系，才能思路對頭，方法恰當，既規范流動攤販經營，又不破壞市容秩序，從根本上處理好“應該堵”與“必須疏”的關系。

（二）少數與多數的關系

這是社會利益群體的關系。在城市商業網布局基本到位的情況下，作為商業補充的流動商品對攤販的就業和居民的生活都是必要的，但由于受城市市容、秩序及容量所限，也是有限制的。如果執法管理中偏重市容秩序，會造成對流動攤販的限制過嚴，既會影響攤販的就業生存，也會影響居民的方便生活特別是低收入群體的基本生活需求，從而引發和激化執法與攤販及部分市民的矛盾。如果對流動攤販放任不管，短時期內可能流動攤販滿意了，但影響納稅交費的固定商家利益，從而破壞正常經營秩序，比流動攤販更多的經商者會有意見；同時在影響市容秩序、環境衛生、交通堵塞后，會招致周邊更多居民的不滿意。這有個利益平衡點把握的問題，直接考驗著政府的行政智慧和城管執法部門的管理服務能力。

（三）適度與限制的關系

這是城管執法層面的問題。由于政府管理理念存在偏差，城市管理特別是執法部門的工作難以收到很好成效，往往倚重“重大”戰役進行整治。當舉辦重要活動、迎接上級領導檢查工作時，執法人員便大規模出動，對流動攤販進行“地毯式掃蕩”，以取得城市一時的清靜亮堂；而游商小販在等待觀望后會繼續出動，與執法者玩“貓捉老鼠”游戲，使管理長期陷入“整治-回潮-再整治-再回潮”的怪圈。當“圍追堵截”超過流動攤販忍耐度時，往往會造成執法和商販矛盾激化，釀成雙方人員的流血傷亡事件，并引起社會的強烈反響。

（四）法治與人情的關系

這是法制意識不強的問題。執法代表政府行政權力，是不容侵犯和必須堅決維護的。部分流動攤販明顯違反相應法規，執法人員文明查處是應該的，這是一個原則問題。可是由于我國公民法治意識不到位，部分百姓看到執法人員查處違法行為時往往同情違法者，甚至盲目地為違法者作擔保以免處罰，造成正常執法經常受阻，無意中助長了違法攤販的歪風邪氣。目前不少城市已出現違法攤販團伙化后公開對抗正常行政執法的事件，導致執法部門在管理違法行為中由以往執法過度的“強勢群體”演變成不敢執法的“弱勢群體”，出現了較多不作為現象。執法“不作為”最終損害的是公眾利益，當然也包括同情違法者自身的利益，這是情與法錯位后出現的可悲現象。

三、完善流動攤販管理的對策建議

政府是公共利益維護者，在管理中必須維持社會秩序和諧運轉。流動攤販管理中出現的問題，說明政府對流動攤販存在背景和經濟規律的研究還不夠到位，對長期以來國家給隱性失業者及貧困階層社會保障不足的認識還不夠到位，對流動攤販這個社會弱勢群體為自求生存、為政府分憂的實質理解還不夠到位。建議明確三個“定位”，加強政策研究，完善城市流動攤販的管理與服務，在管理中采取“堵疏兼顧，以疏為主，綜合管理”的方針。

（一）給流動攤販以合法的地位

隨著我國城市化進程的持續加快，按照國際城市化發展規律，今后30年還將有5億農民轉化為城市居民。在此過程中，城市中低收入階層和外來務工人員基本生活有需求，失地后進城的部分農民就業生存有要求，這是我國城市流動攤販長期存在，并將達到5000萬規模的客觀條件。國家在立法和制定政策時，要給這種符合發展規律的經濟現象和從事經營的特殊群體以合法存在的地位，以杜絕城市政府“零容忍”的過激行為。政府要城市形象，商販要就業生活，兩者并不對立，衡量標準是周邊社區居民對商品需求、市容和交通等因素利弊平衡后的接受與容忍程度。

（二）對流動攤販實施綜合管理

城市政府在完善流動攤販管理上，應當站在我國市場經濟多樣性的角度看待這一流動的商品交易方式，做好傳承文明、方便生活、促進就業、發展經濟的文章。大禹治水，堵不如疏。要改變長期以來單一的靠城管執法獨立支撐的以“堵”為主的管理方式，統一協調工商、貿易、公安交通、衛生、環境保護、質量監督、城建城管等部門對流動攤販做好前置管理中“疏”的服務性工作，對不同的流動攤販群體進行對象細分，在不同的區域開辟不同的場地，解決不同的社會需求。如對年輕人創業群體，可在大專院校附近開辟以學生為消費主體的市場；對以銷售瓜果、蔬菜為主的群體，可在社區附近公園、河道旁邊開辟早晚市；對經營小吃的群體，可通過規劃適度開辟早點攤和夜市；同時要從民生工程的角度減少農貿市場的攤位費和管理費，引導流動攤販進入市場，改變目前普遍存在的市場內價格高啟攤位閑置、市場周邊流動攤販生意興隆的局面。

解決了該“疏”的問題，使部分攤販合法化后就會大大減少違法經營的人數，也就減輕了商販為就業和居民為方便而產生的對管理的不滿情緒，反過來為解決真正該“堵”的問題，如依法管理嚴重危害市容環境衛生、堵塞交通和出售劣質產品、短斤缺兩等違法行為提供了有的放矢的條件，這是政府管理從“孤軍奮戰”的“堵”向“綜合服務”的“疏”“堵”結合角色轉變的關鍵。要完善流動攤販管理的制度設計，改變由城管執法獨立管理流動攤販的局面，實行相關部門綜合管理，改強制性管理為規范性服務；探索自治自律的制度建設途徑，組建攤販協會，嘗試社區居民事前參與全程監督的民間管理新方法。

（三）給綜合執法以法律地位

城管綜合執法是在10多年前為解決“七八頂大蓋帽管不住一頂破草帽”的形勢下，由國務院法制辦批準在部分城市試點的，實踐證明對現代城市管理是必要的，但因其授權的法規地位不高，社會和輿論的爭議一直不斷。

公共事務的統一執法是國外行政管理長期實施的成功模式。隨著我國城市化率的不斷提高，要求城市管理綜合執法體制不斷完善和加強，全國人大常委會應盡快為城市綜合管理立法，給處于拆違和流動攤販管理風口浪尖上的城管執法應有的法律地位，使其能夠名正言順地為現代城市管理保駕護航，服務于流動攤販在內的廣大居民。

提升城市管理水平需要客觀公正的輿論引導，政府要積極引導社會媒體加強對城市管理法規的宣傳工作，大力提高公眾對城管執法的理解度、認可度；執法部門要主動探索取得公眾支持的新措施、新方法，切實提升執法效率。

（四）完善流動攤販管理法規

對約占我國就業總人數5%的流動攤販，政府部門至今沒有進行權威性的調查統計和研究，顯示出管理的盲區和缺位。鑒于流動攤販的多少與社會顯性和隱性失業率的高低，與城市低收入群體的基本生活保障的到位程度密切相關，建議將流動攤販調查列入國家經濟社會發展調控目標，由國家發改委、國務院政策研究中心牽頭統計、工商、貿易、公安、衛生、環保、質量監督、城建城管等部門，開展一次全國城市流動攤販現狀調查，對其成因，從發展模式、公民就業、民生保障等方面進行深入分析，對完善管理進行全方位的研究與跟蹤，將流動攤販管理納入城市政府管理工作的重要議事日程，為國家制定政策、法律法規特別是地方性的《流動攤販管理條例》提供科學的決策依據。

制定《流動攤販管理條例》至少要包括以下內容：一要轉變觀念。實現從“斷生路”到“找出路”、從只顧“市容”到兼顧“繁榮”、從“野蠻整治”到“真誠服務”的管理理念轉變。二要劃定區域。在經過當地居民多數聽證許可的情況下，鼓勵商販到居民區和小街巷設攤，允許商販在車流少的街道時段性設攤，組織商販到固定的室內商場集中設攤，禁止商販在主干道上流動設攤。三要實行行政許可。在相關政府職能部門對攤販的營業項目、營業時間、食品衛生要求及操作規范、相關責任與義務、收費與處罰依據等作出細致明確規定的基礎上，給愿意遵守條件的商販發給經營許可證。相關部門在服務中做好管理工作，以促進攤販安心就業、居民享受價廉物美的服務，實現社會生態和諧發展。

■責任編輯：王 縉