老齡化時代城市養老的時間儲蓄與公益志愿

導讀：上海目前從事為老服務主要有三種社會組織形式，即志愿者組織、非政府組織以及鄰里互助，而人力資源問題是制約養老服務的普遍問題。通過對上海開展低齡老人為高齡老人服務的“時間儲蓄”式養老服務模式進行實踐，發現人員流失率高、護理人員短缺幾乎已成為每個養老服務機構都面臨的問題。因此，制定完善的管理制度、由社會公益組織進行管理、建立科學可行的服務結算信息管理系統、政府發揮托底功能等，可能有助于從根本上保障養老“時間儲蓄”的可持續發展。

人口老齡化是本世紀上海的一個重要標簽，進入21世紀以來，本市人口老化的速度一直在不斷加快，目前上海戶籍人口中60歲以上老年人口的比重已經超過25%，四個人中就有一個老年人。在未來相當長一段時期內，高度老化的人口結構將會對城市的社會經濟發展帶來重要影響，首當其沖的就是老年人的照料和護理問題。

隨著老齡化進程的推進和為老服務事業的發展，無論是政府還是民間都越來越意識到，老年人的事務不僅僅是政府的責任，更需要全社會的共同參與。近年來，除了政府部門自上而下的大力推動之外，一些民間自發的為老服務模式的探索也層出不窮。“時間儲蓄”服務就是其中的一個典型案例。然而，形成鮮明對比的是，在很多公益組織和志愿服務由點到面、逐漸發展壯大的背景下，曾經轟動一時、迎來眾多取經者的“時間儲蓄”服務的發展卻陷入了舉步維艱的境地。2012年5月，上海《青年報》刊登了題為《滬首家“養老愛心儲蓄”成了壞賬無法支取》的報道。[1]

本文旨在通過對本市公益志愿活動以及“時間儲蓄”模式的分析與思考，提出未來發展的建議。

一、上海社會為老服務隊伍建設現狀

上海是全國率先進入老齡化的地區，因此，應對人口老齡化并無多少現成的經驗可循，只能是摸著石頭過河，在探索和創新中前進。歷經多年的發展積累，上海市為老服務事業已經初具規模，并形成了很多有益的經驗和工作方法，其中，既有民間的自發行動，也有政府的推動，既有草根的智慧，也有從老齡化程度較高的發達地區借鑒而來的他山之石。

（一）社會為老服務的組織形式

轉變政府職能，將社會職能歸還給社會是當前我國城市管理體制改革的大勢所趨。基于這一指導原則，本市為老服務事業施行“政府指導、社會參與”的發展模式。政府不再包攬一切，事事親力親為，而是逐步退出具體的微觀事務操作領域，轉而專注于宏觀指導、統籌協調及依法監管的職能。目前，除保留部分公辦的社會福利院和敬老院之外，為老服務事業均由各類社會組織承辦，而政府通過購買服務、制定政策法規、政府補貼等方式來扶持與管理這些社會組織。

目前，從事為老服務的社會組織形式主要分為三大類：志愿者組織、非政府組織及鄰里互助。由于尚處于社會組織發育的初級階段，政府對于這些組織的建立、發展具有決定性的推動作用，很多為老服務組織的成立本身就是出于政府開展相關服務項目的需要。而無論是由政府部門推動成立還是民間力量自發成立的組織，對于政府在資金以及日常運作管理方面都具有較大的依存關系。

1．志愿者組織

目前，本市以老年人為主要服務對象的志愿者組織，主要活動于養老機構、社區及涉老服務窗口單位之中，其志愿者多為青少年學生、專業人士及社區熱心人士，為老服務的志愿者中不僅有年輕人，也有老年人。服務內容包括文娛活動、專業服務及生活輔助三大類。文娛活動主要包括為老年人讀書報、聊天、談心、游戲、聯歡等；專業服務主要包括法律咨詢、義診、健身指導、心理疏導、知識講座等；生活輔助包括家政服務、家電維修、陪同就醫、協助購物等等。

目前，本市規模最大的專業涉老志愿者組織為成立于2009年的市老年志愿者總隊，其宗旨在于為老年人搭建一個參與社會、服務社會、老有所為的平臺，使更多的老年人投身社會公益事業，發揮老年人自身價值。目前，總隊已經在全市各區縣成立了區級志愿者隊，部分區縣的街道也成立了分隊，全年登記在冊的老年志愿者人數近2萬人。這些老年志愿者多為低齡健康的老年人，他們所參與的很多志愿行動的服務對象即為老年人，形成了老年人群體內部自我服務、自助管理的模式。例如，組織老年志愿者從事公園綠地日常管理、環境和活動秩序維護，以及在郵局、銀行網點指導老年人使用ATM機領取或查看養老金等。

2．非政府組織

根據當前我國社會組織登記管理的規定，為老服務的非政府組織分為社會團體、民辦非企業單位和基金會三類。

其中，民辦非企業單位是指企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人，利用非國有資產舉辦的從事非營利性社會服務活動的社會組織。本市大部分民辦養老機構以及從事社區為老服務的機構均登記為民辦非企業單位。截至2011年末，全市共有老年人日間服務機構326家，社區助老服務社233家，社會辦養老機構335家，為老年人提供家政服務、生活照料、助餐、日間照料等多種服務。

社會團體方面，除了上述的志愿者組織之外，最重要的就是遍布本市各個社區的老年協會。社區老年協會是由老年人組成的，為老年人服務的社團組織。社區老年協會的成立也是出于發動老年人群中的有生力量協助政府部門完成工作任務、實現老年人群自我管理、教育和服務的需要，屬于典型的社會自治組織。多年以來，社區老齡協會在承接政府委托的老齡工作項目、搭建老年人和政府間雙向溝通的橋梁，組織社區老年人開展文化體育娛樂活動等方面發揮了積極作用。截至2011年末，全市共有街道、鄉鎮級以上老年協會176個。

3．鄰里互助者

重建鄰里關系網絡是城市治理中的重要一環，而鄰里互助亦是本市為老服務中一個重要的形式。在當前空巢家庭、獨居老人越來越普遍的情況下，鄰里作為地緣群體的優勢日益凸顯，俗話說，遠親不如近鄰，鄰居間互相幫扶最為便利。本市目前在社區中推行“純老家庭”結對關愛行動，以及2012年作為市府實事項目開始推行的“老伙伴”計劃均是通過組織鄰里互助為老年人服務，即由社區中的鄰居作為志愿者，和需要幫助的獨居老人結對，主要提供日常問候、精神慰藉、生活輔助、應急救助等服務。在實踐中，鄰里互助的方式有效提高了空巢家庭老人的生活質量以及對于突發事件的反應速度，大大減少了獨居老人突發疾病或危險而不能獲得及時救助的事件發生率。這些鄰里之間的互助也是由社區老齡工作部門組織起來的，但和前述兩類組織不同，它一般并不具有嚴整的組織形式，而多以一種松散的非正式組織的形態存在。

（二）為老服務的資金來源

目前，本市為老服務的資金來源大致分為三類：一是政府財政投入，二是慈善捐助，三是社會投入。

政府財政資金主要用于養老設施建設投入以及對于項目的運行補貼。養老設施建設投入主要包括：新增養老床位、新建老年人日間照料機構以及新設社區老年人助餐服務點的政策性補貼。服務項目的運行補貼包括對于項目日常運行開支的補貼以及對于特殊對象的補貼，例如針對困難老人的居家養老服務補貼。

慈善基金主要是來自于市慈善基金會、市老年基金會以及其他公益慈善團體或基金的扶老項目資金。這些項目主要用于資助低收入、困難老人改善生活質量，例如，醫療幫困卡、“適老性”住房改造工程等。

社會投入是指民間資本對于為老服務業的投資。民間資本主要的投入方式是興辦養老機構，近年來，隨著為老服務業市場的擴大以及老年人需求的日益多元化，民間資本的投資熱情日益高漲，投資方向也日趨多元化，開始將服務對象擴展到社區居家老年人，從單一的照料服務拓展到多種類型的服務。

（三）為老服務隊伍發展中的主要問題

隊伍的素質在很大程度上決定了服務的質量。近年來，隨著為老服務需求的迅速擴大和市民對于服務質量要求的提高，對于服務隊伍的素質要求也越來越高。為此，相關部門采取了加強培訓、持證上崗、引進專業人才、制定服務標準等多項措施，有效提高了服務隊伍的素質。以養老機構為例，根據2011年統計，全市從業人員34，628人，其中護理人員20，090人，占58%；持證上崗率為82.2%，其中獲得人保部門頒發的職業登記證書的為29.5%。但是，相對于快速發展的為老服務事業，服務隊伍的發展卻仍然是其中的短板，年齡偏大、專業化水平低、外來人員多、人員流動性大的現象比較普遍。仍然以養老機構為例，非本市戶籍者占從業人員的比例為50.4%，女性占76%，平均年齡46.6歲，文化程度以初中及以上的占50%。

同樣，在社區居家養老服務人員中，這一情況也普遍存在，其主要原因在于，養老護理人員的職業社會地位低、報酬低而勞動強度大。目前，他們的平均月報酬（含加班費）2000元左右，僅為上海市職工平均工資的55%。在這樣的狀況下，人員流失率高、護理人員短缺幾乎已成為每個養老服務機構都面臨的問題。不少機構的服務人員將養老服務機構作為職業跳板，在經過培訓與一段時間的工作之后，轉而從事報酬更高、勞動強度更低的鐘點工或居家保姆工作。根據統計，目前護理人員的流失率約為15%。

二、上海開展“時間儲蓄”式為老服務的理性應對

“時間儲蓄”式為老服務是上海在國內最早開展的民間自發的一種為老服務模式的探索行動。1998年前后，為了積極應對人口老齡化，緩解老年人家庭照顧的困難，上海市部分區縣通過民間互助等形式，積極探索為老服務的新模式，虹口區提籃橋街道的晉陽居委會的“時間儲蓄式為老服務”就是其中之一。這是上海市為老服務發展歷程中的一次非常具有創新意義的有益探索，既是一次源于基層的自發行動，也是對于國外經驗模式的一次大膽嘗試，曾經引起過社會各界的廣泛關注，多個兄弟省市上門取經，相關部門曾一度醞釀在全市推廣。但時隔十多年之后，當初的試點不僅未能推廣，而且難以為繼，當初所登記儲蓄的服務因居民搬遷、居委會人員更迭、記錄冊丟失、缺乏后繼參與者等各種原因而成為壞賬無法支取。作為鄰里互助的一種形式，“時間儲蓄”發展受阻不得不引起我們對于這一模式的再次思考與討論。

（一）“時間儲蓄”式為老服務的由來

“時間儲蓄”的概念來自于西方，直譯為“時間銀行（Time Bank）”，其理念類似于銀行儲蓄，只是將儲蓄的對象由金錢換成了時間，即付出時間去幫助他人，從而獲得相應的時間回報，在需要的時候兌現，換取他人的幫助。[2]經過20多年的發展，這一概念已經在全球30多個國家付諸實踐，成為一種社區互助模式。而在中國，這一模式被運用到低齡老人為高齡老人的服務之中，在上海、北京、廣州、太原、南京等城市相繼出現探索性的運行。上海市虹口區提籃橋街道晉陽居委會的“時間儲蓄式為老服務”就是其中之一。所謂“時間儲蓄”式為老服務，就是把服務者對他人提供的服務換算成時間，做好記錄、存檔，待服務者需要時，再由其他服務者為他提供相應的服務。其目的，一是通過這種鄰里互助的形式，緩解老年人，尤其是經濟收入不高的老年人生活照料問題；二是希望這樣的時間儲存，對付出勞動的服務者有一種認可，激勵更多的社區居民積極參與為老服務。在居委干部的帶頭參與下，晉陽居委10多位50～60歲低齡、健康老年人與平均75歲的高齡、體弱老年人結對，試行“時間儲蓄式為老服務”。[3]

（二）上海“時間儲蓄”式為老服務的障礙

老年人是社會的供養對象，但他們同時也是一種社會資源。“時間儲蓄”概念的引進，為老年人力資源開發從理論轉化為實際提供了一個現實的途徑，這是長期以來，其一直受到社會各界重視的主要原因。與其他開展類似探索的社區一樣，晉陽居委會的“時間儲蓄”試點之所以能夠開展，得益于其具備的一些優厚的基礎條件：一是小區內老年人口比例高，具有較明顯的服務需求；二是居委會干部在居民中具有較高的威信和號召力，熱心且組織協調的能力較強；三是小區內鄰里關系較為密切，具有互幫互助的傳統。這些優勢促成了探索的順利啟動，但卻并不足以保證其可持續發展。

相比而言，“時間儲蓄”給予參與者確定的回報，理應具備更大的吸引力，但其發展卻遠不及后來發展起來的一些其他志愿活動和鄰里互助模式，其主要癥結在于：

1.制度規范問題

“時間儲蓄”雖然理念非常簡單明了，但既然是一種“儲蓄”，其操作程序必然比一般的鄰里互助要復雜得多，必須有一個嚴謹的制度設計和規范運作。而晉陽居委并未建立一個相對完整的價值評估、兌換、信用保障及風險評估體系。“時間儲蓄”更多地是作為一種志愿服務來運作，具有較大的隨意性和不確定性。我們知道，“時間儲蓄”的服務者從提供服務到獲得回報的時間周期是非常漫長的，可能需要幾年，甚至于幾十年。如果僅僅按照普通志愿服務的模式操作，主要依靠參與者的熱情和自覺，而沒有嚴謹的制度保障，顯然是難以長期持續的。[4]

2.組織管理問題

居委會作為一個群眾自治組織，顯然并不具備足夠嚴密的組織構架和人員去管理這么一個復雜而周期漫長的項目。一旦居委干部換屆、居委區劃變更、參與的居民搬離，都會引發組織延續與“時間”兌換的問題。

3.信用保障問題

“時間儲蓄式為老服務”的模式對于服務者付出的時間賦予了類似貨幣信用的屬性，這就必須對其提供強大的信用保障，而居委這樣一個群眾自治組織顯然并不具備足夠的信用資質來提供有效的信用保障。

4.服務兌換問題

在晉陽居委的操作中，對于服務只是進行了簡單的時間長度登記，但事實上，不同的服務在相等的時間下，具有不同的勞動強度和技術含量，僅僅記錄時間不能體現相等時間內不同服務之間的差異。這非常容易導致人們在提供服務中出現拈輕怕重的傾向。

5.風險防范問題

為老年人服務具有一定的風險，服務者（或被服務者）出現意外或財物損失如何處理是無法回避的問題，對于風險的顧慮也是導致組織者、服務者與被服務者裹足不前的重要原因，因為各方對于風險都并不具備足夠的承受能力。

（三）“時間儲蓄”式為老服務的理性思考

目前在上海以及全國各地開展的“時間儲蓄”式為老服務探索都是在小范圍內進行試點，迄今未有大規模的開展，并且均出現了不同程度的受阻，說明現在所推行的模式存在一定的缺陷，必須在總結經驗的基礎上進行理論上的進一步論證和完善。

1.“時間儲蓄”式為老服務的意義和基礎

“時間儲蓄”盡管目前存在較多問題，但其作為勞動成果延期支付的一種形式，在應對人口老齡化挑戰方面，仍然有其推廣的價值。應對人口老齡化的挑戰，對于尚不富裕的我國而言，除了政府的力量之外，社會參與，全民動員是必不可少的。而“時間儲蓄”式為老服務通過低齡健康老人為高齡老人服務，充分利用了現有的老年人力資源，拓寬了養老服務的人力來源途徑。并且，這種接力式的照料服務模式也和我國家庭養老的傳統模式類似，易于獲得認同，鄰里之間守望相助在我國擁有深厚的傳統基礎，因此，“時間儲蓄”式為老服務在我國的推廣具有一定的社會基礎，可以弘揚中華民族的優秀傳統，強化“人人為我，我為人人”的相互關愛照料的養老環境，在一定程度上彌補家庭照料功能的弱化。

此外，雖然“時間儲蓄”的回報周期較長，但由于時間不受通脹的影響，不會貶值，對于“儲戶”還是存在較高的吸引力的，尤其是對于時間充裕而經濟能力不足者而言。這也為一些收入不高、自主購買服務能力不足的老年人提供了一個獲得服務的途徑，有利于節省養老的社會成本。因此，只要能夠建立起一套完善、可行的實施方案，并提供足夠的信用保障，“時間儲蓄”的發展空間還是十分廣闊的。

2.“時間儲蓄”式為老服務的性質界定

“時間儲蓄”是志愿服務還是有償服務，這是個值得商榷的問題。從“時間儲蓄”的理論來看，這是一種有償服務，而從現有的實踐看，其往往以志愿服務的形式開展，“時間儲蓄”則是對參與志愿服務的獎勵。總結各個地區的經驗，我們不難發現，志愿服務的模式給了“時間儲蓄”一個較低的起點，使其得以開展，也吸引了一些熱心人士的參與，集聚了一定的人氣。但同樣的，也正是由于志愿服務的模式，使得“時間儲蓄”的兌換存在相當大的不確定性，加之居委并不具備足夠的信用保障能力，難以獲得民眾的信任，因而也就失去了對于大部分人群的吸引力，使得“時間儲蓄”的概念在一定程度上反而削弱了其公信力。

事實上，這二者并非是絕對矛盾的，“時間儲蓄”的核心理念也是互助，體現的是“我為人人，人人為我”的價值觀，只是和普通志愿服務不同的是，其將助人和被助行為進行量化，并通過“儲蓄”的方式保證助人者將會獲得回報。這種對回報的量化確認，是對互助關系的一種制度化和擴大化，對于助人者而言，是一種實在而可及的鼓勵，無疑能夠吸引更多的人參與，這也是其相對于其他志愿活動的一個優勢。

3.“時間儲蓄”式為老服務的供者要求

對于低齡老人而言，他們年齡較大，而且絕大多數并未受過專業培訓，因此并不能替代專業人員的服務，而是應當定位于專業服務的補充。強度較高或需要較高專業技巧的服務內容肯定是不適合的，輕體力的非正式照料服務更為適合他們。此外，對于一些具有專長的老年人，也可以從事一些他們擅長的服務。

4.“時間儲蓄”式為老服務的可續考量

足夠而持續的參與者是“時間儲蓄”延續的一個基本條件，因此，老年人口的年齡結構至關重要。根據我們的預測，上海市老年人口增長近期以低齡老人為主，2025年之后80歲及以上高齡老人將快速增長，其增長幅度將翻番，其占老年人口的比重也將迅速提高，到2045年左右達到高峰，屆時占到老年人口的1/3以上（表1）。在推行“時間儲蓄”之時，必須充分考慮到老年人口年齡結構變化所可能產生的兌換服務者多于參與者的問題。

5.“時間儲蓄”式為老服務的計量評估

“時間儲蓄”雖然儲蓄的是時間，但同等時間卻因為提供的服務類型和質量的不同而不同，因此，不能簡單地以時間的長度作為衡量服務價值的唯一尺度，而是應當制定一個完善的服務質量標準，并由專業機構進行評估，以保證服務計量的公平性和服務的質量。同時，對于不同的服務之間應當設立換算標準，以便于需要服務者可以靈活兌換自己需要的服務。

還有一個不容忽視的問題，開展“時間儲蓄”最開始享受服務的一批老年人，他們沒有給別人提供過服務，他們享受的收支上的缺口如何彌補，由誰承擔？他們如何支付所獲得的服務成本，以金錢的方式還是其他方式？ 這是一個不容回避的問題。此外，服務者所儲蓄的時間是否可以轉讓、繼承、或折算成金錢領取等等都是需要在制度設計時必須考慮的問題。

6.“時間儲蓄”式為老服務的模式拓展

“時間儲蓄”服務在中國的探索，無論是服務者還是被服務者，多局限于老年人，因為老年人是服務需求最迫切，同時也是空余時間最多的人群。但有服務需求以及有能力提供服務的人群不僅于此，在條件成熟的情況下，參與者可以拓展到其他年齡人群，服務項目也可以延伸到針對普通家庭的家政服務、家庭育兒、殘疾人照料、臨時的病人看護等多種服務項目。

三、“時間儲蓄”式為老服務制度建構的若干建議

根據“時間儲蓄”在各地的實踐經驗和教訓，我們認為，這樣一種操作相對復雜、運行周期漫長且需要較高信用保障的模式，并不適宜小范圍的社區獨力操作，而是應當通過頂層制度設計，建立一套完善的運行機制，在較大區域范圍內實現自上而下的貫徹施行。唯其如此，才能改變目前組織機構薄弱、管理制度不完善、操作隨意性大、兌換困難、缺乏風險防范的弊端，從根本上保障“時間儲蓄”的可持續發展。

（一）進行“時間儲蓄”規范化管理的制度建設

由市級老齡工作部門出臺全市性的“時間儲蓄”實施辦法，設立業務主管和指導部門，規范“時間儲蓄”服務的管理運行，并進行監管和指導。根據實施辦法，制定完善的管理制度，包括：（1）日常管理：建立服務時間的記錄、保存以及兌換程序；（2）服務計量：設置對于服務的質量評估以及不同類型服務之間的換算和折算辦法；（3）信用保障：建立政府托底保障機制，在出現運行困難時，存儲者的利益能夠得到保障；（4）風險防范：通過培訓、規范服務程序、明確責任邊界以及投保等方式規避服務者與被服務者在服務過程中的意外風險。

（二）開展“時間儲蓄”社會化運作的政府委托

改變目前由居委組織，在單獨社區內小范圍試點的運行模式，根據實施辦法，建立一個或多個全市性的公益組織，由政府委托在全市范圍內開展“時間儲蓄”式為老服務，以有效規避居委管理能力不足以及小范圍運行導致搬家居民兌換服務困難的狀況。同時，成立區縣指導中心和社區服務站，在全市形成組織服務網絡，便于老年人就近參與和兌換服務。

（三）建立“時間儲蓄”結算管理的信息系統

建立全市聯網的服務記錄系統和通存通兌機制，以便于服務者在全市范圍內存儲及兌換服務。對于服務者提供的不同質量、類型、時間和強度的服務，進行科學合理的評估和換算，以便于服務者未來可以靈活兌換自己需要的服務。設置服務的轉讓、折算及繼承辦法，以規范服務的兌換行為。

（四）發揮“時間儲蓄”監管托底的保障作用

政府依法對“時間儲蓄”進行必要的資金補貼、審計和考核，受理投訴，以保證其規范運行。同時，在“時間儲蓄”運行過程中，如果因后續服務參與者不足、集中兌換服務或者其他原因而出現兌換困難之時，政府應當啟動托底保障機制，最大程度地保障參與服務者的利益。

參考文獻：

[1]張夢麒. 滬首家“養老愛心儲蓄”成了壞賬無法支取[N]. 青年報， 2012-5-7（A02）.

[2]王澤淮. 時間銀行——社區志愿者服務的新形式[J].社區，2003（1）.

[3]王琳. 循環互助的新形式——時間銀行[J]. 法制與社會，2011（3）.

[4]陳功，杜鵬等. 關于養老“時間儲蓄”的問題與思考[J]. 人口與經濟，2001（6）.

■責任編輯：張煒