地方國庫支出順應(yīng)公共財政建設(shè)的探討

摘要：在加快建立公共財政體系、加大公共支出力度日益成為社會共識的背景下，預(yù)算支出的方向與范圍越來越受到社會各界高度關(guān)注。本文對2007年以來宜春市國庫一般預(yù)算支出存在的問題及成因進行了較為全面的分析，并就建立科學的地方國庫支出體系、推進公共財政建設(shè)提出了具體建議。

關(guān)鍵詞：地方國庫；預(yù)算支出；公共財政；分析

近年來，地方政府為適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變趨勢的要求，加快了建立健全公共財政體系的步伐，但囿于體制機制因素的制約，從地方國庫一般預(yù)算支出①狀況來看，公共財政的基本特征并沒有得到完全體現(xiàn)，科學有效的地方國庫支出體系尚需逐步確立。本文以江西省宜春市為例，試作一些簡要分析。

一、地方國庫支出存在的主要癥結(jié)

從近年來②宜春市國庫一般預(yù)算支出狀況來看，經(jīng)濟事務(wù)支出比重逐步下降，公共事務(wù)支出比重逐漸上升，體現(xiàn)了公共財政支出的基本特征，但支出結(jié)構(gòu)不合理、總量不足和預(yù)算約束軟化等問題同時客觀存在。

（一）公共領(lǐng)域預(yù)算支出薄弱，國庫支出結(jié)構(gòu)不合理

所謂預(yù)算支出，是指以政府為主體、以財政的事權(quán)為依據(jù)進行的一種財政資金分配活動。決定預(yù)算支出的原則應(yīng)該是彌補市場失效，即在公共領(lǐng)域合理配置資源，促進社會公平，促進經(jīng)濟的穩(wěn)定與發(fā)展。近年來宜春國庫一般預(yù)算支出數(shù)據(jù)統(tǒng)計表明，支出“缺位”與“越位”并存：一方面，社會保障事業(yè)支出、社會公益事業(yè)支出、社會發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)等項支出，在地方國庫支出中增長緩慢、占比下降。與2008年比較，2011年全市社會保障和就業(yè)支出增速下滑10個百分點③，占地方一般預(yù)算支出比重下降了3個百分點，處于逐年下滑的態(tài)勢；2007-2011年，全市農(nóng)田水利支出占農(nóng)林水事務(wù)支出比例年均4.6%，農(nóng)村公益事業(yè)支出占農(nóng)林水事務(wù)支出比例為年均6.7%，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施尤其是水利設(shè)施投入力度不夠，一定程度上影響到農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收。另一方面，全市行政事業(yè)管理支出增長過快、占比擴大，對其他預(yù)算支出產(chǎn)生“擠出”效應(yīng)。2007-2011年，全市行政事業(yè)管理支出年均增長21.9%，遠遠高于地方經(jīng)濟增長速度，占地方一般預(yù)算支出的比例年均高達22.7%，相當于全市教育和農(nóng)林水事務(wù)支出年均比例總和。由于行政事業(yè)管理費是用于政府部門自身的消費，且具有純消費的性質(zhì)，意味行政管理費占一般預(yù)算支出份額越大，就將越多地擠占其他公共事業(yè)支出，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)、社會福利救濟、社會保障補助支出不足。

（二）預(yù)算收支平衡率偏低，國庫支出總量不足

預(yù)算收支平衡率是指預(yù)算收入占預(yù)算支出的比值。該比值若低于1，表明預(yù)算收支處于不平衡狀態(tài)；該比值若低于1且比值越低，表明收支不平衡的狀態(tài)越發(fā)嚴重。2007-2011年國庫統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，宜春市預(yù)算收支平衡率維持在0.4-0.5之間，預(yù)算收支的平衡程度處于偏低的水平，嚴重抑制了預(yù)算支出總量的增長。預(yù)算支出的總量不足，首先表現(xiàn)為預(yù)算支出增長預(yù)期不明朗。2007-2011年，全市地方一般預(yù)算支出分別超過了地方一般預(yù)算收入37.2億元、50.5億元、63.2億元、78.4億元和89.2億元。由于收支矛盾突出、收支差距逐年擴大，地方預(yù)算對上級財政轉(zhuǎn)移支付形成強烈依賴。一旦上級調(diào)入的補助資金不能及時到位，地方財政支出必然出現(xiàn)資金敞口；其次表現(xiàn)為主要由地方承擔的公共支出未達法定標準。2007-2011年，全市教育支出雖然以年均21.3%的較快速度增長，但占當年GDP的比重僅分別為1.7%、1.8%、1.9%、1.7%和1.6%。由于教育投入以地方預(yù)算支出為主，即使加上上級財政轉(zhuǎn)移支付以及其他支出，教育支出占當年GDP的比重仍然低于教育法規(guī)定4%的標準，尤其是基礎(chǔ)教育和農(nóng)村義務(wù)教育投入存在較大缺口。

（三）預(yù)算支出預(yù)算約束軟化，國庫支出監(jiān)督不完善

政府預(yù)算是規(guī)范公共支出管理最重要、最有效的一項法律制度，是支出管理的基本依據(jù)。公共支出的安排都是通過預(yù)算程序，以法律的形式把它確定下來。但由于我國預(yù)算法及相關(guān)法規(guī)的不健全和銜接不暢，預(yù)算編制方法缺乏科學性，預(yù)算約束軟化的狀況比較嚴重。從宜春的情況來看，比較突出的現(xiàn)象有兩點。一是預(yù)算管理制度執(zhí)行不力。以轄內(nèi)某經(jīng)濟開發(fā)區(qū)為例。該開發(fā)區(qū)設(shè)立一級財政以來，其財政預(yù)、決算均由開發(fā)區(qū)管委會審查通過，然后報財政匯總，提請人大審議，并未按現(xiàn)行《預(yù)算法》有關(guān)規(guī)定，經(jīng)人代會審查批準。事實上，財政預(yù)算的編制、審批和執(zhí)行，都在開發(fā)區(qū)管委會掌控下，預(yù)算支出偏離了制度規(guī)定預(yù)設(shè)的軌道。二是預(yù)算支出監(jiān)督和控制不力。如將國庫存款調(diào)入地方融資平臺用于償還銀行利息，就是一個預(yù)算支出監(jiān)督不力的典型。據(jù)調(diào)查，2009年1月至2010年4月，轄內(nèi)某縣級市將0.67億元國庫資金調(diào)入融資平臺，用于償還銀行貸款利息。地方政府作為融資平臺實際控制人，對融資平臺債務(wù)承擔或有負債；如果將國庫存款調(diào)入融資平臺相關(guān)賬戶，直接償還債務(wù)，地方政府則產(chǎn)生了直接負債，明顯違反現(xiàn)行《預(yù)算法》關(guān)于地方政府負債的有關(guān)規(guī)定，突破了預(yù)算支出的一般原則，給地方財政造成一定風險。

二、成因分析

宜春市國庫支出面臨的上述問題，在一定程度上折射出當前體制機制的弊端與支出管理的缺陷，需要我們予以高度關(guān)注并及時加以改進。

（一）政府職能轉(zhuǎn)變滯后，支出責任不清晰

政府職能由經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)為公共服務(wù)，實現(xiàn)“經(jīng)濟建設(shè)型政府”向“公共服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)型，是我國地方政府職能轉(zhuǎn)變的一個基本目標和趨勢。但從現(xiàn)實情況來看，由于經(jīng)濟發(fā)展水平、政府考核激勵機制和干部管理機制等因素制約，政府職能轉(zhuǎn)變需要一個較長的過程。目前，我國地方政府管理體制實行的是自上而下的任免制和考評制，現(xiàn)實中考核地方政府與官員的主要指標仍然是GDP及其增速。一些政府官員為了增強自身的政治地位、爭取社會大眾的支持，往往把做大GDP當作最大的政績，不惜財力大舉建設(shè)所謂亮點工程或政績工程。由于一味追求GDP的增長，加之各地方政府之間競爭與攀比，引發(fā)了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)一些新情況、新問題。諸如對土地財政的過度依賴問題、地方融資平臺的債務(wù)風險問題和盲目招商引資帶來的環(huán)保問題。不僅對地方經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和地方財政穩(wěn)健運行帶來一定隱患，還直接導(dǎo)致了國庫支出結(jié)構(gòu)的扭曲和政府作為公共物品提供者角色的缺失。

（二）財力與事權(quán)配置失衡，可用財力不充足

1994年的分稅制財政體制改革，有效的地保證了國家財力與經(jīng)濟社會的協(xié)同發(fā)展，有效提升了中央財政收入在整個財政收入中的比重，中央對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控能力大大增強。隨著我國經(jīng)濟社會的快速穩(wěn)定發(fā)展，居民收入水平也得到相應(yīng)提升，作為社會“正常商品”的公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求也顯著提高。無論從公平還是效率的角度，地方事權(quán)都在不斷的增加，其中既包括隨著經(jīng)濟社會發(fā)展而產(chǎn)生的新增事權(quán)，也包括中央政府因為效率和公平的原因而下放的事權(quán)，而省以下地方政府的事權(quán)劃分卻沒有明顯的改變。這種“財力層層上收，事權(quán)層層下放”的窘境，對于位處我國中部欠發(fā)達地區(qū)的宜春市而言，表現(xiàn)得非常明顯。地方政府可用財力的相對不足，導(dǎo)致其國庫支出總量匱乏，公共服務(wù)職能因此不能履行到位。

（三）公共支出管理手段落后，監(jiān)督機制不健全

財政管理長期以來重收入、輕支出。一方面，地方財政預(yù)算支出透明度低，社會輿論監(jiān)督不力。按照國務(wù)院要求，目前僅僅是中央政府95個職能部門向社會公開了2011年“三公”支出預(yù)算、決算和2012年預(yù)算情況，盡管還只是粗線條的公開，但鮮有地方政府向社會公開有關(guān)預(yù)算支出情況。對于政府究竟“花了多少錢，辦了什么事”，老百姓及社會各界人士知之甚少，自然難以形成社會輿論監(jiān)督；另一方面，監(jiān)督管理部門協(xié)調(diào)不一致，財政資金監(jiān)督不到位。對財政資金的監(jiān)督管理主要由人大、審計等部門負責。由于人大偏于事前監(jiān)督、審計偏于事后監(jiān)督，造成集中性的事前、事后監(jiān)督檢查多，日常性的事中監(jiān)督比較薄弱。加之預(yù)算約束軟化，主要領(lǐng)導(dǎo)的一個批示就可能改變財政預(yù)算支出，職能部門可能無力進行制約。國庫支出實質(zhì)上是一種社會財富的再分配。如果監(jiān)督管理不力，就有可能導(dǎo)致財政支出結(jié)構(gòu)偏離預(yù)設(shè)的軌道，造成公共物品和公共服務(wù)的供給短缺。

三、相關(guān)建議

為了進一步優(yōu)化地方國庫支出結(jié)構(gòu)，建立科學有效的地方國庫支出體系，必須進行適時、適度的制度創(chuàng)新，為完善公共財政體系提供制度保障。

第一，要逐步建立財力與事權(quán)相匹配的財政管理體制。應(yīng)當不僅僅在政府文件規(guī)定層面上，關(guān)鍵要在法律層面上，明確劃分中央與地方各級政府的事權(quán)和支出責任，使事權(quán)與財力相匹配，以進一步理順各級政府間財政分配關(guān)系。同時，建立統(tǒng)一規(guī)范透明的財政轉(zhuǎn)移支付制度。在此基礎(chǔ)上，使地方政府在職能轉(zhuǎn)變過程中具有穩(wěn)定的財力保障，最大限度的滿足地方居民的公共服務(wù)需求，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

其次，要建立科學、公正的公共行政激勵機制。一方面，地方政府應(yīng)從科學發(fā)展和諧發(fā)展的理念出發(fā)，樹立科學的政績觀，將政府主要職能轉(zhuǎn)移到為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境上來。另一方面，要改變目前各級地方政府特殊的官員晉升機制，從縣市級地方政府開始，推行地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)差額選舉，以扭轉(zhuǎn)部分地方官員只“唯上”不“唯下”，增強地方政府為本地提供良好公共物品與服務(wù)的動力。

再者，要強化地方國庫支出管理監(jiān)督。一個完整有效的財政支出監(jiān)督，應(yīng)該包括對財政支出事前、事中和事后全過程的監(jiān)督管理。值得強調(diào)的是，人民銀行國庫身處地方財政預(yù)算執(zhí)行第一線，發(fā)揮人民銀行預(yù)算執(zhí)行過程中的事中監(jiān)督作用，可以更好的彌補人大偏于事前、審計偏于事后的財政支出監(jiān)督缺陷。因此，進一步明確人民銀行經(jīng)理國庫和對財政支出監(jiān)督的法律地位，加強地方財政支出監(jiān)督管理，對地方政府進一步加快政府職能轉(zhuǎn)變，將起到積極作用。

參考文獻：

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〔2〕徐愛麗.優(yōu)化我國地方財政支出結(jié)構(gòu)探討[J].經(jīng)濟研究2010（1）：49-50.

〔3〕張鵬.分稅制走向財力與事權(quán)相匹配[J].首席財務(wù)官2010（4）：32-33.

注 釋

①本文所涉及的“國庫支出”，均指人民銀行國庫按照當?shù)刎斦芸钪噶钌傻牡胤揭话泐A(yù)算支出小計，不包括債務(wù)支出、轉(zhuǎn)移支付等其他支出。

②政府收支分類改革始于2007年。為了便于比較分析，本文以2007年至2011年收支數(shù)據(jù)為統(tǒng)計對象。

③數(shù)據(jù)源于國家金庫宜春市中心支庫2007-2011年年報。以下數(shù)據(jù)如無特殊標明，均為同一來源。