地方債務信用風險形成機制及化解對策探析

摘要：近年來，面對我國地方債務規(guī)模急劇膨脹的情況，地方政府償債壓力激增，地方債務信用風險加劇。本文從地方債務信用風險形成的歷史背景、舉債機制以及償債資金安排三個方面剖析地方債務信用風險形成機制，并提出相關政策建議。

關鍵詞：地方債務；信用風險；風險化解

一、引言

中國未富先老，面對巨大的地方政府社會保障以及基礎設施建設的融資需求，地方政府舉債成為維持地方經(jīng)濟社會發(fā)展的必要手段，地方政府債務規(guī)模以及其信用風險也成為學界日益關注的問題。

二、地方債務信用風險現(xiàn)狀

根據(jù)2010年審計署調(diào)查結果顯示，截止2010年底全國省、市、縣級地方政府性債務余額為107174.91億元，而國際評級機構穆迪認為，中國低估了約3.5萬億地方債務規(guī)模。在審計署披露的數(shù)據(jù)中出現(xiàn)逾期債務的地區(qū)，有4個市級政府和23個縣級政府逾期債務率超過了10%。從地區(qū)看，有78個市級和99個縣級政府負有償還責任的債務率高于100%，資不抵債。而受我國政府審計制度的限制，2011年的總體地方債務情況未明，但是目前“4萬億”投資流向地方融資平臺固定資產(chǎn)公司的歷史遺留債務還未完全償還，作為中國的第二大經(jīng)濟合作伙伴的美國將在2013年迎來財政懸崖，預估將使2013年美國經(jīng)濟增長下降0.5%，失業(yè)率上升至9.1%，而美國目前仍無應對政策出臺。在經(jīng)濟尚未全面轉暖的情況下，中央政府無大規(guī)模刺激政策出臺，而地方政府的大規(guī)模建設卻屢見不鮮。

隨著地方債務還款期限的到來，2011年地方融資平臺公司債務違約信號不斷：上海的融資平臺之一申虹投資公司出現(xiàn)債務逾期，云南公路開發(fā)投資有限公司因資金問題要求就銀行貸款部分債務短期展期，云南省投資控股集團通過將其作為債務抵押的電力等重要資產(chǎn)轉移，注資成立新集團。今年，為償還到期的2009年發(fā)行的3年期國債，已經(jīng)公布的2012年各省政府債券額度和最終用途計劃，有相當高的比例用于以新還舊，如2012年湖南省省級債券資金為59億元，用于償還到期債務的有46億元，占比高達78%。

數(shù)據(jù)表明截至2010年底地方政府債務的79%來自銀行借貸，而根據(jù)銀監(jiān)會數(shù)據(jù)，2011年9月末，全國共有地方政府融資平臺10468家，平臺貸款余額9.1萬億元。地方政府性債務違約勢必將通過信貸化的政府債務影響到金融系統(tǒng)的穩(wěn)定，進而影響到正在轉軌中的宏觀經(jīng)濟。本文通過對地方債務信用風險的形成機制的探究，以探討地方債務風險化解方式。

三、地方債務信用風險形成機制分析

現(xiàn)代信用風險不僅表示客觀違約風險，還應該包括經(jīng)常發(fā)生的信息不對稱下的主觀違約信用風險（周沅帆 2011）。因此本文認為，地方政府性債務信用風險包括地方債務政府違約風險（即地方政府無法按時對其承擔有償還義務的債務全額還本付息的可能性）以及因融資平臺公司的財務狀況變動與履約能力變化致使其資產(chǎn)價值變動而產(chǎn)生損失的可能性。地方債務信用風險的形成有復雜的政府及經(jīng)濟背景，本文將從財政體制改革、地方政府舉債機制與地方政府償債機制三個方面出發(fā)，剖析地方債務信用風險形成機制。

（一）財政經(jīng)濟體制改革

1983年以來中央政府對國有企業(yè)進行的利改稅等一系列改革，使地方政府累積了大量地方債務，形成了地方政府在國有企業(yè)破產(chǎn)財政兜底、分離國有企業(yè)所辦社會職能機構、企業(yè)養(yǎng)老金等方面的支出缺口（朱玉玲 2011）。隨后于1994年政府進行的分稅制改革提高了財政收入占GDP的比重以及中央財政占財政收入的比重，重新確立了中央財政的主導地位，同時還導致財權上劃，事權下移。隨著中國城鎮(zhèn)化進程不斷加快且持續(xù)深化，地方政府需要通過招商引資發(fā)展完善基礎道路、通訊、水電等設施。地方政府財政支出需求不斷增加，刺激政府舉債。

（二）地方政府舉債機制與信用風險

在2011年未進行地方政府發(fā)債試點改革以前，由于我國法律明確規(guī)定不允許地方政府發(fā)債，面對城鎮(zhèn)化帶來的巨額基建投資支出，地方政府主要籌資渠道有中央代發(fā)地方政府債券和地方投融資平臺發(fā)行的城投債及銀行信貸。

根據(jù)債務規(guī)模理論尼斯卡蘭模型，地方政府官員一方面會追求預算最大化，另一方面會通過權利尋租即將預算的一部分納入自身效用函數(shù)造成政府規(guī)模膨脹，進一步加大地方政府收支缺口，增加潛在債務違約率。

債券市場中償債能力高的債券，其評級和市場價格均較高。對于中央代發(fā)地方債券，區(qū)別不同償還能力、不同發(fā)展水平的政府只在于審批給各地方政府的發(fā)債額度。由于一方面政府經(jīng)濟政策具有導向性，導致如因西部大開發(fā)戰(zhàn)略而對西部省份放松審批標準；另一方面我國財政制度透明度不高，這種信息不對稱極易形成權力尋租等行為，造成債務額度與償債能力不匹配，帶來信用風險。

地方政府通過劃撥土地、股權、國債等資產(chǎn)，成立資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達融資標準的融資平臺公司，并借此向銀行申請貸款或發(fā)行企業(yè)債進行融資。城投公司的法定代表和管理人員大部分由政府官員兼任，公司治理結構不完善，決策不民主，投資建設項目非市場化。城投債的發(fā)行與運行只能參照公司債券相關條文，沒有具體法律或規(guī)章制度對城投債進行引導規(guī)范。而銀行對城投公司的貸款大部分由于有地方政府的土地擔保放松了對貸款人條件審核。這些政策性貸款信息透明度不高，加上各地財政擔保體系落后，監(jiān)管不到位；地方城投平臺往往是一個大集團，體系內(nèi)注冊的公司通常有煤炭公司、稅務公司、電力公司、公交公司等，因此資金一旦進入到城投體系中，具體操作無法監(jiān)控。這將直接威脅地方政府債務的財務狀況及履約能力。

（三）地方政府償債資金來源與信用風險

面對巨額地方債務，我國目前沒有明確的債務償還機制，償債資金主要來自地方財政預算安排資金以及土地出讓金。當債務即將到期時，政府無法籌集應還債務額時，政府采取申請銀行信貸展期或者借新還舊的方式避免債務違約。

土地出讓金作為預算外收入是一些城市尤其是二三線城市償還地方債務主要資金來源。2011年唐山市地稅收入328億元，而該城市同期土地出讓金約為274億元，土地出讓金已與地方稅收收入相當。但是在當前房地產(chǎn)市場調(diào)控未見松動的環(huán)境下，房地產(chǎn)公司自身問題頻出，行業(yè)內(nèi)公司重組，土地一級市場已不同于過去房地產(chǎn)黃金發(fā)展的十年。此外，政府在開發(fā)前期通過城投公司做一級土地開發(fā)，然后帶動市政建設和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而目前房地產(chǎn)價格因調(diào)控保持平穩(wěn)態(tài)勢，政府無法收回前期投入資金，公司無法維持持續(xù)的現(xiàn)金流，帶來信用風險。

借新還舊延遲風險暴露，掩蓋債務真實風險。盡管銀監(jiān)會及相關監(jiān)管部門曾明確提出，禁止支持不符合要求的新平臺和新項目，到期平臺貸款不得展期和借新還舊，但是面對目前的地方融資平臺貸款及中央代理發(fā)行債券還本付息的資金壓力，監(jiān)管部門不得不放松這種管制。因此在2012年借新還舊成為各級政府償還債務的主要手段。雖然展期和借新還舊在一定程度上緩解了本期資金壓力，避免因還款造成資金流斷裂，但是這種做法只是將本期的流動性風險轉嫁給未來項目，且降低了地方政府的信用意識，只管借不管還。此外，地方融資平臺公司在利用銀行貸款借新還舊時，容易通過轉移資產(chǎn)等方式進行債務重組向多家銀行申請授信。因此，借新還舊等短期償付手段提升了短期償債能力但是增加了長期信用風險。

綜上所述，地方債務問題也是地方政府融資發(fā)展經(jīng)濟的問題。中央一直以來進行的財政制度改革，帶來了地方政府債務的累積以及收支資金缺口。從舉債機制上看，首先地方政府舉債規(guī)模控制問題應該得到重視；其次應注意到不同地區(qū)中央代發(fā)地方債及城投債風險的不同；再次地方融資平臺公司“政企不分”，僵化的行政經(jīng)營體制無法適應市場的發(fā)展；最后還應看到信息不對稱下權利尋租等問題帶來的信用風險。從償還資金上看，目前我國財政收入穩(wěn)定增長，地方政府債務信用風險主要來自過于依賴土地財政以及以新還舊作為政府償債資金的風險。

四、地方債務信用風險的控制建議

（一）建立科學的地方政府債務管理機制

1、建立地方政府債務風險預警體系

評價地方債務風險可以從債務結構和地方融資平臺公司償債能力兩個層次來進行。考慮到指標可量化的特征，債務結構采用債務依存度、債務負擔率、逾期率、借新還舊比率四個指標。地方融資平臺公司采用流動比率、速凍比率、現(xiàn)金比率衡量公司的短期償債能力，以資產(chǎn)負債率、產(chǎn)權比率、利息保障倍數(shù)評測企業(yè)的長期償債能力。同時將政府債務情況納入政府每年的財政預算中，保證債務分償還，具體見表1。

2、完善債券評級制度

信用評級可以為投資者提供公正和客觀的信息，以優(yōu)化投資者選擇。現(xiàn)階段，我國不同地區(qū)經(jīng)濟和財政能力不同，更需要建立一套科學有效的信用評級制度。統(tǒng)一監(jiān)管，并采取合理有效的評級質(zhì)量檢驗機制，以加強地方債務風險的管理。

3、改革政府會計制度，公開政府財政預算

以財政信息透明化為目標，以權責發(fā)生制為導向，進行政府會計制度改革，逐步公開政府財政預算收支信息、以及有可能影響未來財政收支所作出的決策信息等。地方融資平臺公司也應借鑒上市公司財務信息披露制度，定期在財政部門網(wǎng)站上公布平臺公司財務報表，對資產(chǎn)變動予以公告。實現(xiàn)商業(yè)銀行與公眾對政府債務規(guī)模、結構以及財政資金的使用進行動態(tài)監(jiān)督與評測，降低不對稱信息中的道德風險，增強地方債務的履約能力。

（二）建立償債資金來源機制

建立償債資金來源機制，還應保證到期債務償還資金從以下四個方面籌集：從地方每年的土地出讓金收入中按一定比例劃撥；地方投融資平臺項目收益按一定比例劃撥；拍賣作為債權人擁有的資產(chǎn)，轉讓變現(xiàn)抵償債務；對行政事業(yè)單位拖欠的債務，編制部門預算時應安排專項還貸準備金。

（三）完善財政體制改革

堅持完善財政體制改革，保證地方中央事權與財權的平衡，保證地方政府稅收滿足地方經(jīng)濟建設資金需要。首先，深化分稅制改革，合理劃分地方政府與中央的事權與財權，按公共產(chǎn)品收益范圍大小依次由各級政府承擔管理，參考西方發(fā)達國家的根據(jù)財權和事權統(tǒng)一的原則，地方與中央進行財權分配。其次，要繼續(xù)推進財政層級扁平化，使“省直管縣”、“鄉(xiāng)財縣管”覆蓋到更大的范圍。財政層級扁平化，既有利于解決地方政府財權與事權不匹配的問題，也有利于加強對地方政府財政收支的有效監(jiān)管。

（四）推進地方政府投融資體制改革

增加政府資金來源渠道，推進地方政府投融資體制改革。一要清理地方投融資平臺，禁止不符合條件要求的平臺公司營業(yè)。進一步完善地方投融資平臺公司管理監(jiān)督體制，明確權責，提高運營效率。二要明確政府投資領域，對盈利性的公共服務項目，應以吸收民間資本為目標，改變以單一的銀行貸款為主要資金來源的現(xiàn)狀，分散銀行系統(tǒng)風險。

參考文獻：

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[4]裴玉，歐陽華生，中國債務風險預警程序和指標體系的構建[J].當代財經(jīng)，2006（3）：36-38.

（本文由上海市教委重點學科建設項目資助，基金項目編號：J50504）