大學立憲：問題與出路

摘要：大學章程是大學治理的制度基石，大學治理結構是大學章程的核心內容，二者相輔相成。在大學治理結構尚未理清的情況下，匆忙制定大學章程，很有可能會導致以下兩種結果：要么過于寬泛和原則化，對大學治理實踐缺乏實質效用，成為“空中樓閣”；要么自我窄化改革路徑，束縛改革手腳，此種情況無異于“畫地為牢”。“化整為零，各個擊破”是我國大學立憲突破重圍的可能路徑。

關鍵詞：大學章程；大學治理；現代大學制度

2012年1月11日，來自北大、人大、北師大等15所高校的管理者、教育部官員和相關教育專家結集北大，共同探討大學章程制定問題。自2012年1月1日《高等學校章程制定暫行辦法》正式實施以來，各大高校紛紛啟動制定或修訂大學章程工作。媒體將這一改革稱之為“大學立憲運動”[1]。 2012年2月3日，人民網以《2012，大學進入“立憲”時代》為題對我國大學章程建設情況進行了報道。[2]

這些紛繁的報道還真讓人產生一種錯覺，以為中國大學真的進入了“立憲”時代。筆者對所謂的“運動”一向持謹慎的態度。教育是“慢”的藝術，容不得各種“運動”的“蹂躪”。歷史的巨輪不斷重復著過往的悲劇。在那段令人揪心的歷史時期，我們為各種“運動”付出了沉重代價。曾經，我們為了快速建成社會主義，開始了“人民公社化運動”；曾經，我們為了在經濟上超英趕美，開始了“大躍進運動”。今天，難道還要讓歷史的悲劇在教育領域重演嗎？教育部高度重視大學章程建設，要求各大高校啟動大學章程建設工作，并將大學章程建設作為建立現代大學制度的工作重點。這本身是令人鼓舞和振奮人心的。然而，如果政策操盤手急于顯示“政績”，在大學治理結構尚未理清的情況下，督促高校匆忙出臺章程，無異于與建立現代大學制度南轅北轍。

一、大學立憲之困境：“空中樓閣”與“畫地為牢” 周光禮認為“我國公立學校制定大學章程碰到的最大問題是章程的法律效力問題”[3]。為了提高大學章程的法律效力，21世紀教育研究院副院長熊丙奇甚至提出建議：“大學章程要真正成為大學憲章，必須經過立法程序。”[4]他提出，對于省屬高校，應該將大學章程提交省人大審議；對于部屬高校，則交由全國人大審議。從實際情況來看，這種建議似乎不太符合國情，盡管從法理學角度而言確應如此。

然而，學者們在探討大學章程時往往忽略了一個最大的事實：我國大學“無章”運行了60多年。在這60多年的大學發展歷程中，我國大學在“遺傳”和“環境”的交互作用下，已經形成了自己的應對機制。現在要突然“強加”給大學一個章程，并要產生實際效用，勢必會對原有的大學勢力平衡形成挑戰。要使新制定的大學章程能夠真正產生效力，根源在于大學內部以及與大學相關的利益集團能夠對章程條款，尤其是對核心條款達成共識。2010年12月30日，復旦大學校長楊玉良在媒體見面會上表示：復旦正在制定《復旦大學章程》，以限制校長和其他行政管理者的權力，“校長的權力不能無邊”。然而，時至今日，“復旦去行政化改革遇阻，大學章程遭集體沉默”[5]。復旦大學立憲的遭遇，只是冰山一角。我國兩千多所普通高校中公布大學章程的不到70所，此外，中國的頂級大學諸如北大、清華至今尚未出臺大學章程。可以想見，大學立憲之路是多么艱難。并且，從已經制定的大學章程來看，基本上是高教法的翻版，流于形式，認可度低，大多制定完之后即被束之高閣。[6]這樣的章程即使制定出來又有何意義呢？

筆者認為，我國大學章程碰到的最大問題不在于法律效力，而在于大學相關的利益集團是否真正認可新的“游戲規則”。從某種意義上而言，大學章程就是一種學術場域的“游戲規則”。大學章程“必須能反映大學內部和外部不同權力主體的利益訴求，這是大學真正實現自主權，構建高水平的內部治理結構的前提”[7]。 因此，如果大學內部和外部的權力集團尚未對新“游戲規則”達成共識，那么，縱使這個“游戲規則”再美好，再怎么符合大學的理念，也只是“空中樓閣”。

“大學依法自主辦學”是早在1998頒布的《中華人民共和國高等教育法》中就明確了的原則，然而，十多年之后的今天，大學辦學自主權依然沒有得到很好的落實，依然沒有找到實現的路徑。相反，大學行政化愈演愈烈。可見，在法制環境不太理想的現實境遇之下，單純的強調大學章程進入立法程序，對大學改革助益不大。當然，筆者并不反對大學章程進入立法程序，反而十分渴望大學章程能夠進入立法程序，使大學章程真正成為大學“憲章”。然而，無論從我國政治體制來看，還是從大學章程制定的實際情況來看，時機都尚未成熟。如果權力集團在大學治理結構、大學改革方向、議事規則等關鍵環節尚未達成共識的情況下，匆忙地將大學章程進入立法程序，則無異于“畫地為牢”，實質上是大學窄化了自我改革的路徑，束縛了改革的手腳。這樣無疑與建立大學章程的初衷相背離。并且，隨著知識經濟的發展，大學的重要性日益凸顯，大學與政府、市場、社會的聯系將變得更加密切。大學立憲必須理清大學與外部機構的關系，尤其是與政府的關系。而對于這些關系不是大學自己能夠決定的。正如包萬平所言：“大學內部的改革，如果沒有外部的聯動，最主要的是缺乏政府部門變革的話，大學的改革仍然是一場夢。”[8]

正是由于大學章程存在上述困境，“大多數高校采取一種觀望的態度”。然而，迫于行政權力的壓力，大學又不得不制定大學章程。這就很可能導致大學章程的“空心化”[9]。大學章程是大學治理的制度基石，大學治理結構是大學章程的核心內容，二者相輔相成。“大學章程的實質就是要對大學治理中利益主體的權力進行重新調整和分配，明晰不同權力主體的權力邊界。”[10]如果大學章程無法對大學治理結構進行清晰的界定和規范，那么這樣的章程無異于一紙空文。即使這樣的章程被制定出來，并進入立法程序，成為法律意義上的“大學憲章”，依然無法規制大學治理實踐中的權力運作。因此，如果教育部急于督促高校出臺大學章程，那么在可以預見的未來，新出臺的章程將很難突破早前束縛章程制定的“藩籬”。

二、大學立憲之艱巨：章程缺位與政府越位 中國大學的歷史生長邏輯注定了大學立憲將是一個艱難而又漫長的歷史過程。誠如教育部政法司司長孫宵兵所言：“大學章程是現代大學制度的基本要素。”[11]然而，這只是現代大學制度的結果。歐美大學通常在建校時就擁有了自己的“大學憲章”，并且在漫長的大學發展歷程中不斷完善，形成了今天的大學章程式樣。而我國大學與歐美大學不同之處在于，建校初期并沒有章程，或者曾經有過章程，但由于歷史原因，大學章程失去了實質意義。

新中國成立后，大學被中央政府接管，實行垂直領導，大學成為政府的附屬機構。因此，大學章程便顯得有些多余。“中國近代大學制度雖然有充滿活力的‘童年’，但‘童年’的活力在中途幾近夭折，沒有成長為‘青年’和‘壯年’。”[12]特殊的歷史國情中斷了我國大學現代化的歷史進程，導致了我國大學主體性的缺失。“大學主體性缺失的后果，一方面使作為社會基本細胞的大學組織成為政府的附庸機構，缺乏主動性和創新精神，另一方面，也使大學無力抵抗政府的權力滲透和行政干預。”[13]

大學章程或者真正具有約束力的大學章程的缺位為政府越位介入大學內部，干涉大學內部治理提供了“把柄”。要想走出傳統的大學治理模式，高校需要厘清大學內部治理結構，并在此基礎上，建立清晰完善的議事規則，為大學“立憲”。這樣一方面為政府直接干涉大學內部治理建立了一道制度防線，同時，也為大學有效運行提供了制度保障。

由于我國大學長期“無章”運行，各級教育行政主管部門都已形成“完備”的法律法規以及規章制度，如果大學章程只是對現狀進行肯定，那么這樣的章程無疑是失敗的。因為，各種法律規章制度的出現，是在大學沒有出臺實質意義上的章程的情況下制定的。在章程缺位的情況下，它們實際上起著類似于大學章程的作用。但現實已經證明這不是一種有效的治理方式。“對大學的法制性管理，如果深入到大學管理的細節，尤其是深入學術事務管理的細節，必然會造成一個國家大學的同質化。”[14] 正是由于我國大學內部治理結構尚未完全理順，因此，制定大學章程將是一個漫長的過程。如果教育部在這個方面“急功近利”，督促高校盡快出臺大學章程，無疑與其初衷南轅北轍。倉促出臺的大學章程，要么是過于原則化、空泛，缺乏實際意義，要么是對現狀的維持，這樣反而會自我窄化改革的路徑。因此，要對大學章程制定的艱巨性和關鍵性保持清醒的認識。

此外，我國大學改革和現代大學制度的建設還處于探索階段。由于大學章程核心內容的不確定性，因此無法將其寫進大學章程。《國家中長期教育改革發展規劃綱要（2010-2020年）》明確提出：“要探索建立中國特色的現代大學制度。”既然是“探索”，那說明：我國大學改革未來走向尚不明晰。我國大學改革究竟走向何方？大學治理結構究竟如何完善？這些都是有待于探索和實踐。而這些則正是大學章程的核心內容。探索意味著不確定性。而大學憲章則意味著穩定性，章程一旦通過核準成為大學憲章，就不能隨意修改。因此，在大學改革方向尚未明朗和大學治理結構尚未理清之前，無法將這些內容寫進章程。從某種意義上來說，大學章程和大學治理結構是建立現代大學制度的一體兩翼。

三、大學立憲之突圍：化整為零，各個擊破 由前面的分析，我們得知：一方面，由于歷史原因，我國大學在長期“無章”運行中產生了牢固地應對變革力量的機制，有自己獨特的生成邏輯；另一方面，從現實情況來看，我國大學改革和現代大學制度建設還處于探索階段。正是由于歷史的和現實的原因決定了我國大學立憲之路必定是一個艱巨而又漫長的過程。在制定大學章程時，任何急功近利的行為都會延緩或阻礙我國大學的變革與轉型。

人具有主觀能動性。雖然大學立憲之路艱難崎嶇，但并不意味著人們在現實面前無能為力。恰恰相反，建立在對現實艱巨性認識基礎之上的大學立憲改革，多了一份沉穩，少了一些浮躁。基于上述認識，筆者提出大學立憲突破重圍的可能路徑：化整為零，各個擊破。具體要義是：將大學章程中的核心要素分解為各個環節，根據各個環節內在的邏輯關系和大學實際情況，逐個擊破。對那些達成共識，符合大學發展規律的條款在經過實踐檢驗之后，再將其寫進章程之中。這樣，既為大學改革和探索留下了空間，同時又能保持大學章程的穩定性，還能通過大學憲章的形式鞏固大學改革的成效。

（一）大學章程核心要素之一：大學治理結構

大學治理結構是大學章程的核心。關于我國的大學治理結構，高教法作了明確規定：“國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制。”然而，高教法對黨委和校長的權限劃分不夠明確，需要高校在大學治理實踐中進一步探索。此外，黨委領導下的校長負責制，從某種意義上講，屬于大學內部人士治理。從世界大學發展史來看，大學治理發展的趨勢是從法人治理走向共同治理。[15]“單純的校內人員治理，很容易使大學成為為校內利益群體謀福利的機構， 漠視自己應當承擔的社會責任……校外人員治理則可以超然于校內群體利益之上。”[16]在當前的法律條件下，可以采取試點的方式，引入外部人士治理，建立理事會領導下的校長負責制，黨委依然享有最高決策權，只是按規定授權給理事會。當理事會“出軌”時，黨委可以按規定程序解散理事會，對理事會進行重組。這只是完善大學內部治理結構的一種設想。一個成熟的高等教育系統，應該允許不同的大學治理模式的存在。改變目前高校千校一面的局面，鼓勵高校探索和形成各自的特色，也是現代大學建設的題中之義。正如伯頓·克拉克在總結美國高等教育成功經驗時所說的：“多樣性是美國高等教育系統的寶貴資源。”

（二）大學章程核心要素之二：保障學術權力

“大學終究是一個學術機構，大學自治的核心是學術人員對學校學術事務的獨立管理，所以，教師決定學校學術事務的權力不應受到削弱。”[17]無論是在《國家中長期教育改革發展規劃綱要（2010-2020年）》還是新近頒布的《高等學校章程制定暫行辦法》，都將學術權力放在突出位置，明確提出：“要在保證學術權力獨立運行，維護學術自由、研究自由、教學和學習自由方面提供制度保障。”然而，由于我國大學的生成邏輯并不是基于學術發展的目的，而是“由行政管理體制以及其運行機制所賦予的”[18]，因此，要實現大學章程對學術權力的保障，必然會對大學內部業已形成的管理機制形成挑戰。大學中各個利益團體之間的博弈將不可避免。中國大學組織內部長期存在的行政權力主導化以及錯綜復雜的利益格局，決定了大學制度變革只能以漸進的方式而不宜采取“休克式療法”。[19]如何處理好改革中的問題，仍有待研究和實踐。正如北京大學張維迎教授所言：改革必須在理想與現實之間妥協，妥協是改革的原則之一，但改革的原則是不能妥協的。好比蓋大樓，有承重墻，有非承重墻——隔離板。[20]

在如何保障大學的學術權力方面，一些學校已經開始了一些有益的探索。例如，東北師范大學實行教授委員會領導下的系主任負責制。2005年，東北師大各學院成立了教授委員會，討論和決定學院的學術事務。[21]2010年復旦大學提出了去行政化改革，校領導退出學術委員會，“將學術委員還給教授”[22]。

盡管改革之路艱辛，但畢竟邁出了關鍵性的一步。同時，這些改革先驅們的經驗恰好印證了本文的觀點：大學立憲必將是一個艱辛而又漫長的過程，切忌急功近利。只有化整為零，各個擊破，步步為營，才有可能實現大學立憲的突圍。

四、結語：一場艱難而又深刻的制度變遷

盡管高教法早就規定大學擁有依法自主辦學的權力，但由于歷史和現實的原因，這樣原本屬于大學的權力因一直缺乏實現路徑而無法兌現。隨著《國家中長期教育改革發展規劃綱要（2010-2020年）》的頒布和《高等學校章程制定暫行辦法》的出臺，教育部明確了將建立大學章程，建設現代大學制度作為高等教育體制改革的重要工作。高校應該抓住這次大學改革的歷史機遇，建立、完善和創新大學治理結構，探索和建立中國特色的現代大學制度。同時，采用“化整為零，各個擊破”的策略，逐步制定和完善大學章程，為大學“立憲”，為大學改革保駕護航。由于一直以來，中國大學場域中學術邏輯的式微與權力邏輯的強勢，注定了承載著建立中國特色現代大學制度建設歷史重任的大學立憲必將是一場深刻而又艱難的制度變遷。

參考文獻：

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[22]學術和行政分離 復旦探索“去行政化”破冰之路[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/edu/2011-10/09/c_122131161.htm，2012-11-10.