競(jìng)爭(zhēng)與規(guī)制：我國(guó)民航運(yùn)輸業(yè)市場(chǎng)化規(guī)制改革研究

[摘 要]近些年來(lái)，我國(guó)航空運(yùn)輸業(yè)的改革是一個(gè)打破壟斷、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程。雖然取得了重大進(jìn)展，但改革并不徹底，真正公平競(jìng)爭(zhēng)的局面尚未形成，行政性壟斷依然存在，民營(yíng)航空公司仍然面臨政策、準(zhǔn)入等各方面的歧視。為建立有效競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，提高生產(chǎn)效率，必須繼續(xù)進(jìn)行規(guī)制改革和市場(chǎng)化建設(shè)。

[眼關(guān)鍵詞]競(jìng)爭(zhēng)； 規(guī)制改革； 市場(chǎng)化

[眼中圖分類號(hào)]F407.5 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0461（2013）04-0042-05

一、問(wèn)題的提出

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和市場(chǎng)化進(jìn)程的不斷深入，民航運(yùn)輸業(yè)的改革也一直在打破壟斷、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的道路上前進(jìn)。從1982年國(guó)家開始放松民航運(yùn)輸業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入。1984年地方開始興辦航空運(yùn)輸企業(yè)。到1987年民航運(yùn)輸業(yè)實(shí)現(xiàn)第一次市場(chǎng)化改革，通過(guò)縱向和橫向業(yè)務(wù)分割把垂直一體化的壟斷性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)變?yōu)槌醪礁?jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。2002年第二輪民航改革，重點(diǎn)對(duì)國(guó)有航空公司分割重組為民航六大集團(tuán)公司和機(jī)場(chǎng)屬地化管理。2004年民營(yíng)航空公司大舉進(jìn)入市場(chǎng)。我國(guó)初步形成了以國(guó)家骨干航空集團(tuán)為主導(dǎo)、地方和民營(yíng)航空公司為補(bǔ)充的航空公司組織體系。民航運(yùn)輸業(yè)在促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)方面的改革取得了重大進(jìn)展，但是從實(shí)踐來(lái)看，真正公平競(jìng)爭(zhēng)的局面尚未形成，國(guó)有航空運(yùn)輸公司在傳統(tǒng)的自然壟斷理論庇護(hù)下仍享有獨(dú)一無(wú)二的壟斷態(tài)勢(shì)。因此，本文擬以航空運(yùn)輸為研究對(duì)象，探討政府應(yīng)如何進(jìn)行促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)制改革與重建，以建立既能發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)又能促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)活力的航空市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，從而最大限度地提高生產(chǎn)分配效率。

二、民航運(yùn)輸業(yè)的行業(yè)特性分析

理論上認(rèn)為，在可競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，有利于效率的提高。民航運(yùn)輸業(yè)是屬于壟斷性行業(yè)還是可競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，或者兼有兩者成分，本文以此為邏輯起點(diǎn)進(jìn)行分析討論。

1. 壟斷性分析。

（1）民航運(yùn)輸業(yè)作為自然壟斷行業(yè)具有合理性。對(duì)于自然壟斷的概念，目前發(fā)達(dá)國(guó)家基本上都是在規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上進(jìn)行界定。如薩繆爾森和諾德豪斯指出：“當(dāng)存在著如此強(qiáng)有力的規(guī)模經(jīng)濟(jì)或范圍經(jīng)濟(jì)以致只有一個(gè)廠商能生存時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生自然壟斷。”[1]丹尼爾·史普博在其名著《管制與市場(chǎng)》中認(rèn)為：“自然壟斷起因于規(guī)模經(jīng)濟(jì)或多樣產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)。”[2]實(shí)際上從技術(shù)經(jīng)濟(jì)角度看，自然壟斷產(chǎn)業(yè)應(yīng)具備以下特征：網(wǎng)絡(luò)性、規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、有大量的沉沒(méi)資本、普遍服務(wù)性等。對(duì)于民航運(yùn)輸業(yè)來(lái)說(shuō)，它提供社會(huì)化服務(wù)必須具備網(wǎng)絡(luò)化的設(shè)施；隨著生產(chǎn)的擴(kuò)大，單位產(chǎn)品成本在不斷下降，規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)非常明顯；由于進(jìn)入該行業(yè)需要大量的固定資本投資，折舊時(shí)間長(zhǎng)，專用性強(qiáng)，沉淀成本巨大；其所提供的服務(wù)是公眾的基本需要，應(yīng)保證其普遍性，不能顧此失彼。正因?yàn)槊窈竭\(yùn)輸業(yè)所具備的自然壟斷特性，政府在決策過(guò)程中一直將民航運(yùn)輸業(yè)作為自然壟斷行業(yè)對(duì)待，允許其實(shí)行壟斷經(jīng)營(yíng)，豁免適用反壟斷法。這是從公共利益出發(fā)在利益權(quán)衡下做出的制度設(shè)計(jì)，是為了讓民航運(yùn)輸業(yè)更充分地實(shí)現(xiàn)其經(jīng)營(yíng)效率。

（2）我國(guó)民航運(yùn)輸業(yè)的壟斷主要是行政壟斷。事實(shí)上，我國(guó)的民航運(yùn)輸業(yè)除了具有自然壟斷性以外，行政壟斷性更為突出。對(duì)于行政壟斷，學(xué)術(shù)界有不同的定義。包錫妹認(rèn)為，行政壟斷指國(guó)家經(jīng)濟(jì)主管部門和地方政府不恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用行政權(quán)力，破壞市場(chǎng)主體間的公平競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行不合理的強(qiáng)制性干預(yù)而形成的壟斷。[3]王湯認(rèn)為國(guó)家是行政壟斷的實(shí)施主體，行政壟斷是國(guó)家運(yùn)用公權(quán)力實(shí)施并保護(hù)的排除或限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。[4]張瑞萍也認(rèn)為行政壟斷是政府憑借公共權(quán)力的行使來(lái)排除或限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為。[5]籠統(tǒng)地說(shuō)，行政性壟斷就是指政府及其所屬部門濫用權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。其主體包括中央政府、地方政府和其他主管部門。應(yīng)該說(shuō)行政壟斷帶有明顯的中國(guó)特色，與中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式有關(guān)，但更重要的是其背后深刻的利益關(guān)系，因?yàn)樗芙o某些利益集團(tuán)帶來(lái)巨大的利益。在這種情況下，政府進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)更多地是代表了某些利益集團(tuán)甚至是政府自身的利益。

近年來(lái)，我國(guó)民航運(yùn)輸業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程不斷加快，但相關(guān)部門為保護(hù)國(guó)有航企利益，排斥和限制競(jìng)爭(zhēng)的行為時(shí)有發(fā)生。例如，通過(guò)政策緊縮限制民營(yíng)航空擴(kuò)充，國(guó)有三大航企2008年爆出巨虧后，民航局通過(guò)設(shè)定運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)、飛機(jī)架數(shù)等門檻縮緊市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，使得東星航空等民營(yíng)航空很難去異地設(shè)立分公司；為防止航空公司之間出現(xiàn)低價(jià)戰(zhàn)，民航局采取價(jià)格規(guī)制措施，規(guī)定航空公司銷售機(jī)票不得低于成本價(jià)，這使得以價(jià)格為主要競(jìng)爭(zhēng)手段的民營(yíng)航空很難發(fā)揮其競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)；在航線審批方面也偏袒國(guó)有航空企業(yè)。民營(yíng)航空的生存空間正在被一點(diǎn)點(diǎn)侵蝕。因此，可以看出我國(guó)民航運(yùn)輸業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為并非都是屬于自然壟斷的范圍，很多就是行政性壟斷。另外，航空運(yùn)輸寡頭壟斷主體也存在經(jīng)濟(jì)性壟斷行為。這在機(jī)票銷售和飛行員招募等方面表現(xiàn)較為突出。民營(yíng)航空由于起步較晚，直銷渠道有限，一般都要由中航信代理銷售機(jī)票。占有絕大多數(shù)市場(chǎng)份額的老牌航空公司為達(dá)到將民營(yíng)航空排擠出市場(chǎng)的目的，便結(jié)盟要求機(jī)票代理商不能銷售民營(yíng)航空公司的機(jī)票。若代理商銷售民營(yíng)航空公司機(jī)票，就會(huì)失去這些老牌航空公司的機(jī)票代理權(quán)。這樣代理商只能不銷售民營(yíng)航空公司的機(jī)票。民營(yíng)航空要擴(kuò)大規(guī)模，就需要大量引進(jìn)飛機(jī)和飛行員。而引進(jìn)飛行員的渠道相當(dāng)有限，唯一的辦法就是從“老牌”航空公司中挖。這樣，原有“老牌”航空公司便以飛行員不穩(wěn)定影響飛行安全為由，協(xié)同民航總局下發(fā)文件，規(guī)定飛行員只有在征得原單位同意的條件下才能跳槽，而且還要支付巨額的賠償金。正因?yàn)槿绱耍陀袑W(xué)者指出我國(guó)的民航運(yùn)輸業(yè)不僅具有自然壟斷性，而是兼有行政壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷等多種特性，而且從某種程度上講，我國(guó)的民航運(yùn)輸業(yè)的壟斷根源主要就是行政壟斷。

2. 競(jìng)爭(zhēng)性分析

民航運(yùn)輸業(yè)是可競(jìng)爭(zhēng)性的。Bailey和Panzar認(rèn)為美國(guó)國(guó)內(nèi)大多數(shù)干線市場(chǎng)的航空運(yùn)輸符合可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)假設(shè)。[6]Kahn認(rèn)為，航空運(yùn)輸業(yè)并非屬于自然壟斷行業(yè)，引入競(jìng)爭(zhēng)更有效率。[7]實(shí)際上，航空運(yùn)輸業(yè)具有競(jìng)爭(zhēng)性特征主要基于以下幾點(diǎn)：一是隨著消費(fèi)需求的急劇增長(zhǎng)，技術(shù)進(jìn)步如空中交通管制手段的改進(jìn)及機(jī)場(chǎng)設(shè)施的完善等，多家運(yùn)輸企業(yè)可以同時(shí)在一定的空間范圍內(nèi)從事規(guī)模經(jīng)營(yíng)。這種產(chǎn)業(yè)特性是競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)得以形成的決定性因素。二是在當(dāng)今全球經(jīng)濟(jì)條件下，航空運(yùn)輸業(yè)已經(jīng)呈現(xiàn)出競(jìng)爭(zhēng)性格局，為擴(kuò)大市場(chǎng)空間不同國(guó)家的航空公司在雙邊共飛航線上進(jìn)行著激烈的競(jìng)爭(zhēng)。這種微觀主體間的經(jīng)濟(jì)行為必然強(qiáng)化人們對(duì)航空運(yùn)輸業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性特征的認(rèn)識(shí)。三是運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)間的替代性競(jìng)爭(zhēng)日益加劇，使得航空運(yùn)輸逐漸喪失其壟斷特性而呈現(xiàn)出明顯的競(jìng)爭(zhēng)性。比如現(xiàn)階段高速公路不斷擴(kuò)展，鐵路運(yùn)行速度大幅度提高，在一定的空間范圍內(nèi)民航、公路、鐵路之間為爭(zhēng)奪客源進(jìn)行著激烈競(jìng)爭(zhēng)。四是在不同的市場(chǎng)范圍內(nèi)航空公司之間形成了分層競(jìng)爭(zhēng)的格局。在區(qū)域性市場(chǎng)內(nèi)部中小型航空企業(yè)之間展開激烈競(jìng)爭(zhēng)，在區(qū)域性市場(chǎng)之間則是大型航空公司互相競(jìng)爭(zhēng)。五是隨著規(guī)制與競(jìng)爭(zhēng)理論的發(fā)展，人們逐漸認(rèn)識(shí)到在自然壟斷產(chǎn)業(yè)引入激勵(lì)性規(guī)制或競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制將會(huì)使企業(yè)效率大大提高。航空運(yùn)輸業(yè)作為自然壟斷產(chǎn)業(yè)同樣適用這一理論，通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制便可表現(xiàn)出競(jìng)爭(zhēng)性特點(diǎn)。

在當(dāng)今世界大多數(shù)國(guó)家航空運(yùn)輸業(yè)已經(jīng)是開放性競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)，壟斷性領(lǐng)域不斷縮小，競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域不斷擴(kuò)大。比如在美國(guó)，1976年民用航空局（CAB）開始對(duì)航空業(yè)放松管制，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從此大量航空運(yùn)輸公司進(jìn)入市場(chǎng)，機(jī)票價(jià)格尤其是長(zhǎng)途航線機(jī)票價(jià)格有了大幅度下降。航空業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)以后，相比較原先的壟斷經(jīng)營(yíng)模式運(yùn)行過(guò)程中也出現(xiàn)了新問(wèn)題，但是從總體上來(lái)說(shuō)，企業(yè)生產(chǎn)效率有了大幅度提高，由于在銷售方式和運(yùn)營(yíng)方式方面實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化，資源配置效率也有了大幅提高。由此可見(jiàn)，民航業(yè)本身是一個(gè)典型的競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)。在技術(shù)進(jìn)步、需求擴(kuò)展等因素的影響下，它已不再是一個(gè)純粹的自然壟斷性行業(yè)。因此，這就需要我們國(guó)家對(duì)民航業(yè)進(jìn)行規(guī)制改革，引入競(jìng)爭(zhēng)，從而促使航空運(yùn)行效率的提高。

二、規(guī)制改革的框架

改革30多年來(lái)，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)居主導(dǎo)地位。但是航空運(yùn)輸業(yè)仍由主管部門實(shí)行嚴(yán)厲的規(guī)制，保留著明顯的“政企合一”計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制特征，行政壟斷、經(jīng)濟(jì)壟斷成為阻礙競(jìng)爭(zhēng)的壁壘。在政府的保護(hù)和支持下，國(guó)有航空公司在國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，與國(guó)際一流航空公司差距甚大。因此，民航運(yùn)輸業(yè)的規(guī)制改革應(yīng)以創(chuàng)造公平有序競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境為主導(dǎo)，打破行政壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷壁壘，讓國(guó)有航空運(yùn)輸公司首先為贏得市場(chǎng)而競(jìng)爭(zhēng)，其次在市場(chǎng)中進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，以提高經(jīng)濟(jì)效率。

1. 贏得市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)

具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的民航運(yùn)輸業(yè)在政府的決策思維中一直被認(rèn)為是自然壟斷行業(yè)，從而政府從公共利益出發(fā)對(duì)其實(shí)行嚴(yán)格的控制。實(shí)際上若民航運(yùn)輸業(yè)是真正的自然壟斷行業(yè)，則政府是不需要對(duì)其進(jìn)行保護(hù)的。政府在經(jīng)營(yíng)許可、航線審批、資本技術(shù)進(jìn)入壁壘等方面對(duì)國(guó)有航空運(yùn)輸企業(yè)的保護(hù)只是人為有意識(shí)地設(shè)置了壟斷。這種壟斷是政府憑借公共權(quán)力的行使來(lái)排除或限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為，也就是行政壟斷。行政壟斷是對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的一種違背，會(huì)降低產(chǎn)業(yè)的組織效率，扭曲價(jià)格，以犧牲國(guó)民利益來(lái)?yè)Q取極少數(shù)人的利益。王俊豪、王建明指出，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)實(shí)行不合理的行政規(guī)制會(huì)嚴(yán)重降低企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理效率，不利于促進(jìn)企業(yè)投資和技術(shù)創(chuàng)新，而且還會(huì)滋生尋租和腐敗，引發(fā)收入分配不公平等社會(huì)問(wèn)題。[8]于良春、楊騫也認(rèn)為，行政壟斷是政府機(jī)構(gòu)不合理地利用行政權(quán)力對(duì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的破壞，會(huì)造成資源配置扭曲、社會(huì)福利損失、收入分配不均以及地方保護(hù)和區(qū)域市場(chǎng)分割等問(wèn)題。[9]中國(guó)的民航運(yùn)輸業(yè)是行業(yè)壟斷企業(yè)與行業(yè)主管部門“合謀”而形成行政性壟斷。因此，破除行政壟斷，建立獨(dú)立的規(guī)制體制，讓航空運(yùn)輸企業(yè)為獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)而競(jìng)爭(zhēng)——為贏得市場(chǎng)而競(jìng)爭(zhēng)，是優(yōu)化資源配置，提高經(jīng)濟(jì)效率的必經(jīng)途徑。建立獨(dú)立的規(guī)制體制核心在于建立獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)和改革規(guī)制內(nèi)容。獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)必須保證立法者、規(guī)制實(shí)施者、被規(guī)制者相互獨(dú)立，而且三者之間還必須有相互制衡的關(guān)系。改革規(guī)制內(nèi)容則是在價(jià)格、進(jìn)入退出方面放松規(guī)制，并借助反壟斷規(guī)制保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)普遍服務(wù)、社會(huì)性規(guī)制等。

2. 在市場(chǎng)中競(jìng)爭(zhēng)

從理論上講，只有建立明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和完善的公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的企業(yè)才是真正的市場(chǎng)主體，才能有效地在市場(chǎng)中競(jìng)爭(zhēng)。中國(guó)民航運(yùn)輸業(yè)規(guī)制客體缺位，最根本的原因就是產(chǎn)權(quán)過(guò)于單一，國(guó)有經(jīng)濟(jì)占據(jù)絕對(duì)主體。過(guò)去的改革雖然對(duì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了分割，引入了競(jìng)爭(zhēng)，但仍沒(méi)有放棄國(guó)有經(jīng)濟(jì)包辦。競(jìng)爭(zhēng)演變成缺乏預(yù)算約束的國(guó)有企業(yè)之間的拼爭(zhēng)，效率低下。國(guó)有航空公司時(shí)常爆出虧損的消息。當(dāng)然，企業(yè)虧損也有經(jīng)營(yíng)管理的原因。時(shí)至今日，民航運(yùn)輸業(yè)旅客霸機(jī)、飛行員罷飛事件時(shí)有發(fā)生，航班正點(diǎn)率略有下降，由此引發(fā)旅客與航空公司之間的爭(zhēng)端不斷升級(jí)；航空企業(yè)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，運(yùn)輸能力布局分散，成本居高不下，資產(chǎn)負(fù)債率高，外債負(fù)擔(dān)沉重，服務(wù)質(zhì)量不高，建立現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)展緩慢，經(jīng)營(yíng)粗放。齊金升等用企業(yè)的技術(shù)效率來(lái)研究中國(guó)民用航空運(yùn)輸業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力問(wèn)題發(fā)現(xiàn)，航空公司在快速發(fā)展中存在著許多問(wèn)題，面臨著行業(yè)快速發(fā)展與人力資源（主要是飛行員、管制人員、維修人員和高級(jí)管理人員）短缺及管理水平落后的矛盾，主要是管理水平跟不上行業(yè)快速發(fā)展的需要，導(dǎo)致生產(chǎn)資源配置效率下降，從而使得技術(shù)效率低于國(guó)外同等地位航空公司。[10]因此，建立明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)仍是當(dāng)前我國(guó)航空運(yùn)輸業(yè)建立有效競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的重要內(nèi)容。另外，在我國(guó)民航運(yùn)輸業(yè)要形成公平、公正、有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，還有非常重要的一點(diǎn)就是重視經(jīng)濟(jì)性壟斷對(duì)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的破壞，因此反壟斷法、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法以及特殊法人法的運(yùn)用，是建立有效競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的一道不可或缺的樊籬。

三、民航運(yùn)輸業(yè)市場(chǎng)化規(guī)制改革的進(jìn)一步分析

前面提出了為建立有效競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境進(jìn)行規(guī)制改革的目標(biāo)框架，但在具體的改革過(guò)程中，還必須結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行具體深入的分析。

1. 建立獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)

只有規(guī)制機(jī)構(gòu)獨(dú)立，才能真正破除航空市場(chǎng)壟斷，促進(jìn)建立一個(gè)公開透明、無(wú)歧視、開放、有序的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，優(yōu)化投資環(huán)境。而建立獨(dú)立于各種利益集團(tuán)的規(guī)制機(jī)構(gòu)就必須確保規(guī)制者、實(shí)施規(guī)制者和被規(guī)制者成為既相互獨(dú)立又互相制衡的三個(gè)不同主體。首先，國(guó)家最高立法機(jī)構(gòu)也就是全國(guó)人大應(yīng)成立獨(dú)立的規(guī)制立法機(jī)構(gòu)，以取代以前的部門立法方法，這樣才能保證立法過(guò)程盡量公開透明，法律效力公平公正，不偏袒任何行業(yè)企業(yè)。可借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家立法先行的原則，先立法后改革。立法內(nèi)容要盡量詳細(xì)明確。對(duì)于規(guī)制的目的，規(guī)制機(jī)構(gòu)如何設(shè)置，規(guī)制機(jī)構(gòu)有怎樣的職責(zé)權(quán)限以及規(guī)制程序如何等一系列問(wèn)題必須作出清晰明確的界定，以便于規(guī)制機(jī)構(gòu)依照?qǐng)?zhí)行和對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。其次，要確保規(guī)制者與被規(guī)制者相互獨(dú)立必須進(jìn)行政企分開體制改革，這樣才能徹底切斷行業(yè)經(jīng)濟(jì)主管部門與企業(yè)之間的利益關(guān)系，從而保證規(guī)制政策符合社會(huì)公共利益。可借鑒美國(guó)的做法，交通部負(fù)責(zé)行使經(jīng)濟(jì)管理職能，交通規(guī)制委員會(huì)負(fù)責(zé)行業(yè)的政府規(guī)制。為保證規(guī)制機(jī)構(gòu)能獨(dú)立地行使規(guī)制職責(zé)，應(yīng)保證資金來(lái)源和人員的獨(dú)立性，另外，還要明確界定相關(guān)部門的職責(zé)權(quán)限。在行政機(jī)構(gòu)層面上，交通部應(yīng)主要負(fù)責(zé)涉及交通運(yùn)輸方面的法規(guī)以及相關(guān)政策和項(xiàng)目的制定和管理，微觀領(lǐng)域包括價(jià)格規(guī)制、進(jìn)入退出規(guī)制等可交由交通規(guī)制委員會(huì)負(fù)責(zé)，發(fā)改委則主要負(fù)責(zé)宏觀政策制定，國(guó)資委行使國(guó)有資產(chǎn)管理職能。此外，還要加快建立健全規(guī)制監(jiān)督體系，包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。通過(guò)建立公開透明的行政程序制度，保證權(quán)力運(yùn)行公平公正；通過(guò)加強(qiáng)立法、司法和社會(huì)分工合作，以確保外部監(jiān)督切實(shí)有效，從而保證規(guī)制機(jī)構(gòu)能獨(dú)立公正行使職能。

2. 改革規(guī)制內(nèi)容

民航運(yùn)輸業(yè)屬于可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)領(lǐng)域，價(jià)格規(guī)制改革應(yīng)該在對(duì)總運(yùn)力投放繼續(xù)實(shí)行宏觀調(diào)控的前提下進(jìn)行，采取漸進(jìn)式改革的辦法，逐步達(dá)到放松規(guī)制的目的。可以目前的折扣幅度管理為過(guò)度，最終達(dá)到價(jià)格管理上的完全放開，建立起價(jià)格與供求互動(dòng)、市場(chǎng)內(nèi)在形成和調(diào)節(jié)的價(jià)格機(jī)制。

建立靈活、有效的進(jìn)入、退出機(jī)制。應(yīng)該使企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)需求的變動(dòng)自行決定進(jìn)入還是退出，從而使航空資源在市場(chǎng)作用下得到優(yōu)化配置。在企業(yè)審批時(shí)應(yīng)放開所有制方面的限制。在民航國(guó)有資產(chǎn)改革方面，應(yīng)該積極允許民間資本參與產(chǎn)權(quán)改革，促進(jìn)航空領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)。可以考慮推行航線資源的有償使用制度，改變目前以行政審批分配航線的辦法，按照市場(chǎng)化的要求，采取招投標(biāo)方式，實(shí)現(xiàn)由市場(chǎng)機(jī)制配置航線和航班資源，從而保證航空公司平等有效的競(jìng)爭(zhēng)。可以考慮把航線資源有償使用取得的資金用于航空基礎(chǔ)設(shè)施改善、技術(shù)創(chuàng)新及人才培養(yǎng)等方面。建立健全企業(yè)退出機(jī)制，完善兼并破產(chǎn)方面的立法，從而促進(jìn)航空運(yùn)輸業(yè)資源整合，加速優(yōu)勢(shì)資產(chǎn)成長(zhǎng)，從根本上解決企業(yè)效率不高、普遍債務(wù)負(fù)擔(dān)重等問(wèn)題。

鑒于目前我國(guó)反壟斷立法分散、執(zhí)法多頭的問(wèn)題，建議修改完善相關(guān)法律制度并重新組建反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。判斷市場(chǎng)壟斷及反壟斷工作具有專業(yè)性、復(fù)雜性，須有專門的組織機(jī)構(gòu)才能勝任。而我國(guó)現(xiàn)有的反壟斷執(zhí)法部門為國(guó)家工商總局。其目前在職能機(jī)構(gòu)設(shè)置、執(zhí)法人員配備等方面都難以滿足反壟斷實(shí)踐要求。因此，有必要組建完全獨(dú)立的反壟斷行政機(jī)構(gòu)，代表國(guó)務(wù)院行使審核權(quán)、監(jiān)督調(diào)查權(quán)、處罰權(quán)和裁決權(quán)等，以實(shí)現(xiàn)反壟斷目標(biāo)，維護(hù)市場(chǎng)公平。在反壟斷立法方面，針對(duì)我國(guó)民航業(yè)現(xiàn)狀，目前主要任務(wù)應(yīng)該是修改完善已經(jīng)頒布的《航空法》，增加規(guī)范產(chǎn)業(yè)內(nèi)主體行為的內(nèi)容；在《制止民用航空運(yùn)輸市場(chǎng)不正當(dāng)行為規(guī)定》中對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，比如橫向競(jìng)爭(zhēng)行為和市場(chǎng)力量過(guò)分集中的行為，作出明確規(guī)定；充分完善《反壟斷法》、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等。

為發(fā)揮航空運(yùn)輸業(yè)對(duì)促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展方面的作用，應(yīng)該進(jìn)行普遍服務(wù)規(guī)制改革。可將航線資源有償使用取得的資金用于政策性運(yùn)輸任務(wù)的補(bǔ)貼，以及支持在邊遠(yuǎn)和經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)和旅游發(fā)達(dá)山區(qū)的支線運(yùn)輸。另外，還要加強(qiáng)民航運(yùn)輸業(yè)在安全、質(zhì)量等方面的社會(huì)性規(guī)制，以保證航空運(yùn)輸業(yè)健康發(fā)展。

隨著民航運(yùn)輸業(yè)的不斷改革與發(fā)展，航空安全、服務(wù)質(zhì)量、技術(shù)規(guī)范等方面的社會(huì)性規(guī)制也有放松的可能，因?yàn)樗桥c不同階段的產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的。以航空安全為例，在我國(guó)民航運(yùn)輸業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠充分發(fā)揮作用以后，航空企業(yè)為自身利益出發(fā)，也會(huì)高度重視安全問(wèn)題，其自身要求達(dá)到的安全水平有可能高于目前政府規(guī)制的要求。但是，在現(xiàn)階段和今后一段時(shí)間而言，加強(qiáng)航空安全、服務(wù)質(zhì)量、技術(shù)規(guī)范等方面的社會(huì)性規(guī)制仍然是我國(guó)民航運(yùn)輸業(yè)規(guī)制改革中必須高度重視的內(nèi)容。

另外，我國(guó)民航運(yùn)輸業(yè)在發(fā)展過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)新問(wèn)題，而運(yùn)用傳統(tǒng)規(guī)制手段難以解決，表現(xiàn)出規(guī)制效率下降或規(guī)制失效，這就要求必須高度重視規(guī)制創(chuàng)新、運(yùn)用新的規(guī)制手段。實(shí)際上，為促進(jìn)我國(guó)民航運(yùn)輸業(yè)健康發(fā)展，無(wú)論是在需要放松規(guī)制的環(huán)節(jié)還是在需要加強(qiáng)規(guī)制的環(huán)節(jié)，在繼續(xù)實(shí)施規(guī)制的過(guò)程中，都應(yīng)該積極進(jìn)行規(guī)制創(chuàng)新，以降低政府規(guī)制成本，提高規(guī)制效率。比如，為解決民航運(yùn)輸服務(wù)的普遍性與企業(yè)追求利潤(rùn)最大化之間的矛盾，可嘗試采用區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)的制度；在服務(wù)質(zhì)量、環(huán)境保護(hù)等方面可以采取協(xié)商式規(guī)制，引導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)自我約束；在需要兼顧到社會(huì)福利的規(guī)制方面，如在基準(zhǔn)運(yùn)價(jià)的確定中可引入和完善公眾聽(tīng)證制度等。

3. 構(gòu)建航空運(yùn)輸業(yè)有效競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般特征是平等性、競(jìng)爭(zhēng)性、開放性、法制性，最終目標(biāo)是使資源得到優(yōu)化配置。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中必須保證生產(chǎn)要素的充分流動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。而我國(guó)航空市場(chǎng)資源壟斷現(xiàn)象非常嚴(yán)重。飛行、機(jī)務(wù)人員嚴(yán)重短缺，流動(dòng)受到嚴(yán)格限制，而民航局不審批成立新的飛行院校；中航油壟斷國(guó)內(nèi)航油供給，壟斷體制尚未打破；航材也處于壟斷地位，由中國(guó)航空器材進(jìn)出口總公司負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)；機(jī)場(chǎng)、售票等也形成了壟斷市場(chǎng)。所有這些嚴(yán)重阻礙了要素流動(dòng)。要形成真正公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)體系，必須引入競(jìng)爭(zhēng)，打破壟斷。

建立有效競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，打破行政性壟斷的體制基礎(chǔ)，必須進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革，建立完善的公司治理結(jié)構(gòu)。在國(guó)有投資占主體的所有制結(jié)構(gòu)中引入競(jìng)爭(zhēng)，任何一個(gè)企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中被淘汰只能造成國(guó)有資產(chǎn)流失，因此，引入非公有資本，實(shí)現(xiàn)公私資本相機(jī)參與，國(guó)有資本相對(duì)控股，對(duì)我國(guó)國(guó)有航空運(yùn)輸企業(yè)改革意義重大。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)積極推動(dòng)產(chǎn)權(quán)流動(dòng)，鼓勵(lì)和支持符合條件的民航公司上市，采取多種形式放開搞活中小民航企業(yè)，有步驟地做好中小民航企業(yè)兼并收購(gòu)工作，讓國(guó)有資本在流動(dòng)中保值增值。為真正實(shí)現(xiàn)政企分開，讓企業(yè)獨(dú)立地按市場(chǎng)化原則經(jīng)營(yíng)，使經(jīng)營(yíng)管理人員按投資者利益行事，提高企業(yè)運(yùn)營(yíng)效率，必須完善公司治理結(jié)構(gòu)。因此，要強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部改革，完善收入分配制度，建立起對(duì)經(jīng)營(yíng)者有效的激勵(lì)和約束機(jī)制；建立股東大會(huì)議案中的否決制度；強(qiáng)化強(qiáng)制性信息批露制度；完善保護(hù)包括小股東在內(nèi)的投資者權(quán)益保護(hù)法律制度和司法制度等。明晰產(chǎn)權(quán)、完善公司治理結(jié)構(gòu)，培育真正充滿活力的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，是保證競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制有效發(fā)揮作用的重要方面。

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（責(zé)任編輯：張改蘭）