《野生動物保護法》及實施條例存在的問題及建議

中國當前動物保護法律體系的特點是：有各類動物保護的特別法，但沒有一部為統領指導各類動物保護特別法制定的動物保護基本法，缺乏對動物保護的目的、任務、保護對象、適用范圍、基本原則、基本制度、行政管理體制以及法律責任等系統而明確的規定。這種立法方面的先天不足，必然導致諸如：沒有基本法所應確定的動物分類標準，對基于不同目的捕獲人工飼養或繁育的野生動物管理方面，出現多頭管理和行政管理部門職責劃分不清的現象。 一，野生動物保護立法存在的問題和不足

首先，從立法目的看，野生動物保護法目的過于單一和功利化

現行的野生動物保護法立法目的側重保護、發展和合理利用野生動物資源，生態平衡對其只是一個無足輕重的口號而已。生態平衡作為人類生存與發展的基本要求和社會要素，理應更多地體現于野生動物保護法中，并成為立法的原則與目的。但縱觀全文，涉及野生動物本身保護的寥寥條款，又被籠統的各種特殊利用情況給例外掉了。這部法律的主要內容實際上成了野生動物保護利用法，而不是野生動物保護法。

其次，保護的野生動物范圍涵攝不周

我國《野生動物保護法》規定保護的野生動物，是指珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有益的或者有重要經濟價值、科學研究價值的陸生野生動物。也就是說本法只保護瀕危、珍貴以及對人類有價值的野生動物。可見，這是一部《瀕危、珍貴和有用野生動物保護法》。對普通野生動物的保護，該法強調的是行政許可和收費，對那些大量的尚未發現有利用價值或不起眼的小動物，該法根本未予保護，同時該法忽視了被人類定義為所謂的“有害動物”的保護，它們對維護生態平衡也是起到很重要的作用的。從動物的食物鏈來看，普通動物、珍稀動物都是食物鏈中的重要一環。人為的挑選性的保護其中的一些，而不保護另一些，只會毀掉動物世界的食物鏈，同樣也會危及重點保護的野生動物并影響整個生態系統的正常運轉。這種人為地把野生動物界定為珍貴、瀕危、有益和有用的類別，是有悖于以科學的態度對待野生動物的，缺乏對動物多樣性保護的關照，也是對本法“維護生態平衡”的立法宗旨的違背。

同時，我國目前的野生動物法律制度，將受保護的野生動物簡單地劃分為水生與陸生兩大類，這種劃分方法有利于農業與林業部門的分別管轄，但也致使諸如兩棲類野生動物和一些昆蟲類野生動物的保護管轄權歸屬成為一個有爭議的問題。

第三，野生動物生境的保護力度不足

我國的野生動物保護面臨的最大的問題是野生動物棲息地的喪失和人為開發活動的干擾。大規模改造森林造成樹種單一，在一定程度上喪失了森林完整意義上的生態功能，不適于動物生存，也是對野生動物棲息地的一種破壞，還有就是對湖泊、濕地的破壞，這些因素都導致了我國野生動物漸漸的絕跡。而我國目前的法律中，對動物棲息地的生態恢復和保護強調不夠。

第四，野生動物致人損害的救濟的規定缺乏操作性

在對野生動物予以保護之時，也出現了人類同野生動物的生存矛盾，野生動物侵害當地居民人身財產利益時，需要法律規定權利救濟條款。但大多數規范缺乏可操作性。

第五、對主管部門的規定過于籠統，執法主體分散，容易出現權責不明、互相推諉的現象

第六、對傷害、虐待、消費野生動物的行為存在監管缺失

目前我國民間存在的“活熊取膽”、“活體剝皮”、“吃猴頭”等行為，法律并未有制裁性甚至是禁止性規范。比如2002年清華大學學生硫酸潑熊事件，因沒有動物園動物保護的法律依據，法院最終判決劉海洋犯故意毀壞財物罪，免于刑事處罰。

第七、野生動物馴養繁殖管理制度設計存在嚴重缺陷

1、涉及種源管理的規范不到位。需要馴養繁殖野生動物的單位，只需交“資源管理費”就可以從野外捕捉野生動物做種源。法律對此過程中執法機關監管的規定不明確，并且如果由于馴養繁殖人的原因導致野生動物種源死亡，如何承擔責任也缺乏相應規定。由此導致了了一些馴養繁殖場、動物園不重視管理，使得野生動物因受虐待、傷害致死。

2、因對野生動物馴養、繁殖場所的監管存在漏洞，致使一些野生動物馴養繁殖組織成為了野生動物“洗貨”的中轉站和野生動物資源違法犯罪的庇護所。

3、許可證多頭審批制度導致監管弱化。我國重點保護的野生動物馴養繁殖需要向林業部門辦理許可證，如果是動物園進行重點野生動物馴養繁殖的，林業部門可委托建設部門頒發許可證，導致一張許可證，多家可以核準。至于出生幼獸的登記管理，馴養繁殖成功后擴大種群數量的管理卻因多家行政機關推卸責任導致無人監管，這就使獲得馴養繁殖許可證后的單位和個人對野生動物的行為得不到應有的監督和管理。

最后，《陸生野生動物保護實施條例》在具體化國家重點野生動物獵捕特許和開發利用的發動條件時，存在泛化傾向， 例如：條例第11條規定： 有下列情形之一，需要獵捕國家重點保護野生動物的，必須申請特許獵捕證：

（一）為進行野生動物科學考察、資源調查，必須獵捕的；

（二）為馴養繁殖國家重點保護野生動物，必須從野外獲取種源的；

（三）為承擔省級以上科學研究項目或者國家醫藥生產任務，必須從野外獲取國家重點保護野生動物的；

（四）為宣傳、普及野生動物知識或者教學、展覽的需要，必須從野外獲取國家重點保護野生動物的；

（五）因國事活動的需要，必須從野外獲取國家重點保護野生動物的；

（六）為調控國家重點保護野生動物種群數量和結構，經科學論證必須獵捕的；

（七）因其他特殊情況，必須捕捉、獵捕國家重點保護野生動物的。

我認為其中的（四）、（五）兩項反映了條例制定之時（上世紀80年代末）的特殊社會或國家需求，可能具有歷史正當性，但若以當下通行的動物福利理念來審視的話，恐怕已不具有多少法理上的正當性了。

而且各項表述中的“必須”二字含義模糊，在適用時將不可避免的授予行政機關過大的自由裁量權。

（七）兜底性表述同樣存在上述問題。

二、《野生動物保護法》及實施條例修改建議

1、重構立法目的

宜將野生動物保護立法目的確定為：為保護野生動物、拯救珍貴、瀕危野生動物，促進生態平衡；保障野生動物福利、保護、發展和合理利用野生動物資源，實現人與動物的和諧相處。

2、拓寬法律所保護的野生動物保護范圍

建議修改為： 本法保護不危害生態系統和人們正常生產、生活的哺乳類、鳥類、爬行類、兩棲類和昆蟲類等野生動物。 3、完善野生動物生境保護制度

（1）擴大野生動物棲息地法律保護的范圍

（2）對可能發生的生境破壞行為進行預防性控制

（3）構建維護自然保護區與周邊居民利益衡平的法律機制

4、立法明確野生動物致害補償經費來源和補償標準

建議將中央政府納入補償義務主體，建立以中央財政補償為主、地方財政補償為輔的損害補償機制。 建議考慮設立野生動物損害補償的基金，基金的來源主要是：一方面，中央政府的專項撥款；另一方面，征收野生動物補償費。還可考慮國內外各團體組織及個人的捐款。 建議明確具體的補償標準。

5、強化法律責任

明確的法律責任是做好野生動物保護工作的重要路徑，當前，我國具體法律制度中尚有需要健全和協調之處。

（1）修改并完善《野生動物保護法》有關刑事責任的條款，與現行刑法相銜接

《野生動物保護法》一些條款的罪名依據與現行刑法事法律制度不一致。如該法第31條規定，非法捕殺國家重點保護野生動物的，依照“關于懲治捕殺國家重點保護的珍貴、瀕危野生動物犯罪的補充規定”追究刑事責任。而該補充規定已被1997年刑法廢除。

（2）加大對違法獵捕和販賣、故意傷害野生動物等行為的處罰力度

（3）建立禁食某些野生動物的制度（從保護野生動物和保障食品安全角度）

6、加強對野生動物商業性馴養繁殖和經營利用的管理

7、完善我國的野生動物保護管理體制

最后，對《陸生野生動物保護實施條例》泛化傾向的修改建議 1、刪去條例第十一條第4、5、7三項，縮小捕獵國家重點保護

野生動物特許范圍，只能用于第1、2、3、6項情形。 2、在以馴養繁殖為目的的野生動物捕獵特許制度中融入相關動物福利的規范內容： （1）應將捕獵動物的相關福利內容列為申請捕獵許可的必備要件之一； （2）型塑違反捕獵動物的相關福利要求情形下的捕獵許可撤銷制度及從業禁止等較為嚴格的處罰措施。 3、明確獵捕特許審批所應當考量的相關基準或者客觀要件，以此將行政機關的審批裁量權限制在合理的范圍之內。 4、嚴格限制、甚至廢除利用野生動物資源的商業項目。

據《中國動物保護法制建設白皮書》統計數字：我國涉及有關野生動物保護與管理的法律、法規和規章已超過350余部。初步形成了包括國際條約、憲法、刑法、野生動物保護法及地方法規等在內的保護野生動物的法律體系。

綜 述 我們能夠感知到中國并不缺乏野生動物保護方面的立法；欠缺的是更大范圍的野生動物保護法律意識的普及和制度的執行力；欠缺的是將現有的野生動物保護法律規章結合國情、結合時代系統整合完善；修訂法律比我們重新立法更容易推動，嚴格執法比立法更具有實際意義！

（ 孫江：西北政法大學動物保護法研究中心主任、法學研究所教授、經濟法學院碩士研究生導師

廖靜文：西北政法大學經濟法學院環境資源與保護法學碩士研究生）