浦東新區(qū)績效預(yù)算改革存在的問題及路徑選擇

摘要： 績效預(yù)算管理改革是經(jīng)濟(jì)社會(huì)多種因素共同作用的產(chǎn)物，是預(yù)算管理改革發(fā)展到一定階段的必然選擇。它是市場經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政發(fā)展的必然取向。然而，市場經(jīng)濟(jì)國家在公共預(yù)算績效管理方面取得的成功，是建立在完備的制度建設(shè)和良好的運(yùn)行環(huán)境基礎(chǔ)上的。浦東績效預(yù)算體系建設(shè)，必將是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。本文在簡要肯定浦東近年來在績效預(yù)算改革方面取得成效的基礎(chǔ)上，較為詳盡地闡釋了其現(xiàn)階段存在的問題，并有針對(duì)性地提出了對(duì)策建議，以供決策者參考1。

關(guān)鍵詞： 績效預(yù)算改革；問題；路徑選擇

自2006年以來，上海浦東新區(qū)積極借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合新區(qū)實(shí)際，穩(wěn)步開展有浦東特色的績效預(yù)算改革，已取得了階段性成果，主要體現(xiàn)在：一是績效觀念和責(zé)任意識(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)。通過開展績效評(píng)價(jià)，各用款單位在關(guān)注合規(guī)性的同時(shí)，更加注重資金使用效果。二是財(cái)政精細(xì)化、精深化管理水平進(jìn)一步提高。通過開展績效評(píng)價(jià)，財(cái)政部門先后制定了一系列相關(guān)配套措施，各主管部門和用款單位結(jié)合工作實(shí)際進(jìn)一步夯實(shí)了管理基礎(chǔ)。這些都為下一步全面深化績效預(yù)算改革打下了基礎(chǔ)、創(chuàng)造了條件。然而在改革取得進(jìn)展的同時(shí)，我們也應(yīng)該清醒地看到，改革工作中還存在著一些問題和不足。

一、浦東新區(qū)績效預(yù)算改革存在的問題

（一） 缺乏統(tǒng)一的績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

西方許多國家和世界銀行等國家組織都設(shè)有公共支出績效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，制定統(tǒng)一的績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。而浦東缺乏這樣一個(gè)有權(quán)威性的財(cái)政績效評(píng)價(jià)綜合管理機(jī)構(gòu)，財(cái)政績效評(píng)價(jià)工作主要分散在各管理部門，各部門又主要從技術(shù)性能、項(xiàng)目管理方面進(jìn)行財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)，指標(biāo)、方法和組織程序差異大，難以形成統(tǒng)一的、全面的財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)。標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一使得財(cái)政績效評(píng)價(jià)結(jié)果差異大，缺乏可比性。

（二） 支出評(píng)價(jià)內(nèi)容不夠完整

評(píng)價(jià)對(duì)象主要局限于項(xiàng)目本身，而忽視項(xiàng)目內(nèi)外因素的綜合分析。財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作不僅涉及項(xiàng)目審核、投資與回報(bào)的評(píng)價(jià)，而且包括各種宏觀因素的評(píng)價(jià)考量，如投資的社會(huì)環(huán)境，包括政策環(huán)境和自然環(huán)境對(duì)投資行為的影響及投資行為對(duì)行業(yè)、社會(huì)乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響等。目前的財(cái)政績效評(píng)價(jià)工作恰恰不包括這些內(nèi)容，使財(cái)政績效評(píng)價(jià)工作不能達(dá)到為政府宏觀決策服務(wù)的目的。

（三） 尚未構(gòu)建規(guī)范的指標(biāo)體系

目前，各有關(guān)部門的財(cái)政績效評(píng)價(jià)主要通過若干固定的財(cái)務(wù)、技術(shù)和工程管理指標(biāo)進(jìn)行全過程評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)側(cè)重于技術(shù)、工程和資金使用的合規(guī)性，對(duì)財(cái)政資金的使用效益評(píng)價(jià)不足。同時(shí)，各部門評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置呈平面化和單一性，缺乏一套建立在嚴(yán)密數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上的科學(xué)、統(tǒng)一、完整的指標(biāo)體系，不能從不同層面、不同行業(yè)、不同支出性質(zhì)等方面進(jìn)行綜合、立體評(píng)價(jià)。由于缺乏科學(xué)、規(guī)范的方法和指標(biāo)，影響了財(cái)政績效評(píng)價(jià)結(jié)果的公正合理性。

（四） 支出評(píng)價(jià)結(jié)果的約束乏力

由于財(cái)政績效評(píng)價(jià)工作體系不健全，缺乏法律規(guī)范，財(cái)政績效評(píng)價(jià)結(jié)果只作為各有關(guān)部門項(xiàng)目建設(shè)檔案保存，或作為有關(guān)部門加強(qiáng)新上項(xiàng)目管理的借鑒或參考，對(duì)財(cái)政資金支出項(xiàng)目中的成績、問題與相關(guān)責(zé)任、項(xiàng)目執(zhí)行過程中的各環(huán)節(jié)責(zé)任人并沒有任何直接約束，不僅使財(cái)政績效評(píng)價(jià)工作流于形式，而且影響了財(cái)政績效評(píng)價(jià)工作的權(quán)威性，制約財(cái)政績效評(píng)價(jià)工作的深入開展。

基于上述原因，可以說，浦東績效預(yù)算改革仍處于探索階段。其改革的主要內(nèi)容還只是對(duì)項(xiàng)目支出的后評(píng)估，即對(duì)已經(jīng)完成的某個(gè)項(xiàng)目的效益認(rèn)定。這種績效評(píng)價(jià)方式在很大程度上就是對(duì)某一項(xiàng)目支出的總結(jié)，離績效預(yù)算的宗旨還相差甚遠(yuǎn)。

二、浦東新區(qū)績效預(yù)算改革的路徑選擇

（一） 制定明確合理的政府預(yù)算績效評(píng)價(jià)總體目標(biāo)

根據(jù)西方國家績效預(yù)算管理實(shí)踐，結(jié)合浦東預(yù)算管理水平和預(yù)算管理需要，浦東當(dāng)前績效預(yù)算管理的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)放在“責(zé)任與控制”和“節(jié)約開支”這兩項(xiàng)目標(biāo)。主要應(yīng)通過預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)，確定資源在政府和市場之間的合理配置，并加強(qiáng)對(duì)預(yù)算投入有效性的控制，突出財(cái)務(wù)合規(guī)性，力爭低投入、高產(chǎn)出。這是與當(dāng)前浦東政府職能轉(zhuǎn)變以及解決預(yù)算約束軟化、預(yù)算支出浪費(fèi)等預(yù)算管理現(xiàn)實(shí)問題的要求相契合的。但從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，績效評(píng)價(jià)的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)該在對(duì)預(yù)算投入有效控制的基礎(chǔ)上，逐步轉(zhuǎn)向以提高政府部門組織績效為目標(biāo)，更加注重對(duì)預(yù)算結(jié)果效益的評(píng)價(jià)。

（二） 合理劃分績效評(píng)價(jià)層次，豐富支出評(píng)價(jià)內(nèi)容

根據(jù)開展財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作的評(píng)價(jià)主體和客體不同，可以將財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作劃分為四個(gè)層次：財(cái)政支出項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)、單位財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)、部門財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)以及財(cái)政支出綜合績效評(píng)價(jià)。

1、財(cái)政支出項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)主體應(yīng)該是財(cái)政部門、審計(jì)部門、項(xiàng)目實(shí)施單位及其主管部門（單位），評(píng)價(jià)對(duì)象是財(cái)政支出項(xiàng)目效益。

2、單位財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)主體應(yīng)該是財(cái)政部門、審計(jì)部門和主管部門，評(píng)價(jià)對(duì)象是主管部門所屬二級(jí)和基層預(yù)算單位的財(cái)政支出效益。

3、部門財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)主體應(yīng)該是人民代表大會(huì)、政府、財(cái)政部門和審計(jì)部門，評(píng)價(jià)對(duì)象是各個(gè)政府部門（使用財(cái)政經(jīng)費(fèi)的一級(jí)預(yù)算單位）的財(cái)政支出效益。

4、財(cái)政支出綜合績效評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)主體應(yīng)該是人民代表大會(huì)、審計(jì)部門和財(cái)政績效評(píng)價(jià)部門等， 評(píng)價(jià)對(duì)象是財(cái)政支出的整體效益，是部門財(cái)政支出效益的綜合反映。

考慮到部門財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)、財(cái)政支出綜合績效評(píng)價(jià)難度較大，可以考慮本著“先易后難”的原則，根據(jù)目前的緊迫性，在評(píng)價(jià)層次上先以項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)為主，再逐步推廣到其他層次的績效評(píng)價(jià)。

（三） 建立以財(cái)政部門為主導(dǎo)的多層次評(píng)價(jià)體系

1、借鑒西方國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，由財(cái)政部門負(fù)責(zé)績效評(píng)價(jià)的整體規(guī)劃，并組織和指導(dǎo)政府各部門的績效評(píng)價(jià)工作。具體而言，新區(qū)財(cái)政部門的主要職責(zé)應(yīng)是：（1）建立績效評(píng)價(jià)制度，制定績效評(píng)價(jià)管理方法和工作規(guī)范；（2）對(duì)各部門的績效評(píng)價(jià)工作進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)和質(zhì)量控制，審核各部門的績效評(píng)價(jià)報(bào)告；（3）直接組織實(shí)施對(duì)重要計(jì)劃、重大項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)工作；（4）綜合應(yīng)用績效評(píng)價(jià)的結(jié)果與信息，提出改革預(yù)算管理的相關(guān)建議，對(duì)預(yù)算分配進(jìn)行調(diào)整，提高預(yù)算資源分配效率；（5）實(shí)行績效評(píng)價(jià)報(bào)告登記備案制度，在一定范圍內(nèi)公開評(píng)價(jià)結(jié)果；（6）加強(qiáng)績效評(píng)價(jià)能力建設(shè)，組織或委托組織績效評(píng)價(jià)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

2、逐步建立起包括政府各主管部門及其基層單位、人大、審計(jì)部門民間中介評(píng)價(jià)組織和社會(huì)公眾在內(nèi)的多層次預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)體系。政府主管部門負(fù)責(zé)本部門的預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)工作；基層單位是具體實(shí)施績效評(píng)價(jià)的基層組織；人大對(duì)政府部門定期向財(cái)政部門提供的預(yù)算績效報(bào)告進(jìn)行審查監(jiān)督；審計(jì)部門對(duì)各部門支出和使用資金情況績效審

計(jì)，必要時(shí)審計(jì)部門也可以選擇部分重大預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行績效評(píng)價(jià)。特別應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)和發(fā)展民間中介評(píng)價(jià)組織。此外隨著我國社會(huì)主義民主進(jìn)程的不斷推進(jìn)，也需要通過一定的途徑吸納社會(huì)公眾參與到預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)工作當(dāng)中，建立起政府與公眾之間的良性互動(dòng)關(guān)系。

（四） 加強(qiáng)對(duì)預(yù)算項(xiàng)目績效考評(píng)的控制回顧，充分利用績效評(píng)價(jià)的結(jié)果

1、根據(jù)評(píng)價(jià)的規(guī)模和復(fù)雜程度，可以采取不同的控制方式。一是可以建立定期檢查機(jī)制，采取每月召開分析會(huì)，分析績效評(píng)價(jià)的進(jìn)展情況；二是可以召開定期會(huì)議，每季度向政府報(bào)告評(píng)價(jià)取得的成績，收到的信息反饋意見及相關(guān)建議；三是經(jīng)政府批準(zhǔn)后，向項(xiàng)目管理者和部門管理者定期提供項(xiàng)目進(jìn)展報(bào)告；四是采取有效措施，保證評(píng)價(jià)按規(guī)定的時(shí)間完成工作任務(wù)，尤其對(duì)一些大型的評(píng)價(jià)活動(dòng)，要在評(píng)價(jià)的不同階段，分別對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的執(zhí)行情況及進(jìn)展情況進(jìn)行回顧；五是要設(shè)立質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，并采取監(jiān)督和再評(píng)價(jià)的方式，保證績效評(píng)價(jià)的質(zhì)量。

2、在績效評(píng)價(jià)的最后階段，或評(píng)價(jià)即將結(jié)束時(shí)，要對(duì)評(píng)價(jià)行為本身進(jìn)行系統(tǒng)的檢查。對(duì)評(píng)價(jià)的檢查與回顧，要結(jié)合評(píng)價(jià)的目標(biāo)以及相關(guān)需求，完成以下內(nèi)容：一是評(píng)價(jià)完成比較好的方面及其原因；二是評(píng)價(jià)完成不理想的方面及其原因；三是下次評(píng)價(jià)需要注意的問題及操作辦法。通過檢查回顧，總結(jié)評(píng)價(jià)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，并提出需要引起注意的問題。

3、保證績效評(píng)價(jià)結(jié)果的有效應(yīng)用也是一個(gè)重要方面。績效考評(píng)結(jié)果要與預(yù)算安排相結(jié)合，作為下一年度預(yù)算支出安排的重要依據(jù)。同時(shí)要充分使用評(píng)價(jià)結(jié)果，采取相應(yīng)措施，認(rèn)識(shí)并規(guī)避消極結(jié)果的出現(xiàn)，以改進(jìn)目標(biāo)管理。

參考文獻(xiàn)：

[1]王寶順.我國地方政府預(yù)算研究述評(píng)[J].湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（1）.

[2]馬蔡琛.政府預(yù)算管理監(jiān)督制衡機(jī)制的均衡條件與制度構(gòu)建[J].經(jīng)濟(jì)縱橫，2008（11）.

[3]劉怡斐.規(guī)范政府預(yù)算管理的幾點(diǎn)思考[J].中國財(cái)政，2012，（16）.

[4]馬國賢，叢樹海，蔣洪.現(xiàn)代政府預(yù)算若干理論問題研究[J].財(cái)政研究，2001，（10）.

[5]余紅艷，儲(chǔ)德銀.完善中國政府預(yù)算監(jiān)督體系的政策探討[J].財(cái)政監(jiān)督，2012，（4）.

[6]馬蔡琛，童曉晴.公共支出績效管理的國際比較與借鑒[J].廣東社會(huì)科學(xué)，2006，（2）.

[7]馬海濤.政府績效管理改革的問題及對(duì)策研究[J].研究與探索，2012，（7）.

[8]王志揚(yáng).績效預(yù)算有效實(shí)施的制度建設(shè)簡析[J].財(cái)政研究，2011，（6）.