2012年中國教育熱點問題述評（ 上 ）

窮國辦大教育——這句話似乎已經成為老生常談。但時至今日，我們仍然不得不這樣感慨地概括中國教育的整體現狀。通常來說，每個行業都是社會的一個切口，教育卻是整個社會的一個縮影。2012年，是中國教育改革與發展的重要一年，從縮影里，我們看到了一個夢想與挑戰并存的世界——

這一年，中國共產黨第十八次全國代表大會勝利召開，提出了今后一個時期教育改革與發展的指導思想；這一年，教育經費占GDP的4%的目標得以實現；這一年，異地高考、圍剿奧數、撤點并校、校車新國標、教育督導條例出臺、教師資格定期注冊、營養餐安全、幼師虐童等問題成為社會關注的熱點問題。在此，我就上述問題做一回顧與評論。

一、十八大提出努力辦好人民滿意的教育

中國共產黨第十八次全國代表大會，是在我國進入全面建成小康社會決定性階段召開的一次十分重要的具有里程碑性質的大會。在會議通過的十八大報告中，繼續把教育問題作為改善民生與社會建設的首要問題進行了闡述，其核心主題是努力辦好人民滿意的教育。其主要內容為以下幾個方面：

第一，優先發展教育，把教育作為民族振興和社會進步的基石。這是從教育的戰略地位來認識的，教育強則國家強，教育興則民族興。沒有教育的強大，永遠不會有國家的強盛。

第二，把立德樹人作為教育的根本任務，全面貫徹黨的教育方針。一個時期以來，教育實踐中片面追求升學率的情況比較嚴重，把分數和成績作為考核學校、教師和學生的唯一標準，“一俊遮百丑”，理想、道德、人格教育嚴重缺位，探索能力和創新精神的培養不受重視。十八大報告把“立德樹人”作為一項明確的工作要求，為從應試教育轉向素質教育再次吹響了糾偏的號角。

第三，對各級各類教育提出了明確要求。十八大報告明確提出：要辦好學前教育，均衡發展九年義務教育，基本普及高中階段教育，加快發展現代職業教育，推動高等教育內涵式發展，積極發展繼續教育，完善終身教育體系，建設學習型社會。其中，對學前教育，從過去的號召式的“重視”，到明確要求實實在在地“辦好”，是一個很大的進展。九年義務教育的重要任務，是實現優質均衡的理想，把每所學校辦好，把老百姓家門口的學校辦好。高中階段的教育，主要任務是加大普及的力度，合理確定普通高中與職業高中的比例。同時，十八大報告中明確提出了高等教育內涵式發展問題，說明高等教育急需從以往的規模擴張，走向結構調整與內涵發展。如何進一步提高教學與科學研究的質量、效率，是今后一段時間的主要任務。而如何發展繼續教育，推進企業教育、閑暇教育、老年教育等，也應該是十八大報告中提出的構建終身教育體系和建設學習型社會的重要任務。

第四，大力促進教育公平，合理配置教育資源。十八大報告把促進教育公平作為一項重要工作，在明確教育資源優先向農村、邊遠、貧困、民族地區配置的同時，特別提出要支持特殊教育，提高家庭經濟困難學生的資助水平，積極推動農民工子女平等接受教育，讓每個孩子都能夠成為有用之材。應該說，改革開放以來，我們的教育發展基本上走的是一條效率優先的道路，教育事業發展速度很快，但對于公平問題多少有些重視不夠，區域間、學校間的教育差距有所擴大，擇校熱、補習風等現象與教育發展不均衡有密切的關系。十八大繼續關注教育公平問題，把教育公平作為國家的基本公共教育政策，是深得民心的，也是符合科學發展觀根本要求的。

第五，加強教師隊伍建設，增強教師教書育人的榮譽感和責任感。十八大報告對教師隊伍建設給予了極大的關注，明確要求進一步提高教師的師德水平和業務能力。在教育活動中，決定教育品質的關鍵人物是教師。教師強則教育強，沒有一支高水平的教師隊伍，就永遠不會有高水平的教育。所以，如何進一步提高教師的社會地位，吸引最優秀的人才進入教師隊伍；如何進一步增強教師的職業認同感和加強其專業發展，讓教師真正擁有職業的尊嚴和幸福，是擺在我們面前一項十分緊迫的任務。

二、加大教育投入，教育經費占GDP4%的目標得到保障

1993年，中共中央、國務院發布的《中國教育改革和發展綱要》中提出，國家財政性教育經費支出占GDP比例要達到4%。2006年，全國人大通過的《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》中進一步明確規定：“保證財政性教育經費的增長幅度明顯高于財政經常性收入的增長幅度，逐步使財政性教育經費占國民生產總值的比例達到4%。”在2012年的全國兩會上，溫家寶總理的政府工作報告再次提出2012年全面實現4%的目標。為了保證這個承諾的兌現，教育部會同財政部、發改委成立了4%辦公室，以督促地方落實全國財政性教育經費支出占GDP的4%的目標。經過全國各級政府和財政部門的共同努力，這個目標在2012年勝利完成。2012年11月中旬，國家發改委主任、黨組書記張平在十八大記者招待會上表示，2012年用人民幣計價的GDP可以超過50萬億元，財政用于教育方面的支出要超過2萬億元。在全國人大通過的2012年國家預算中，財政性教育經費支出為21984.63億元，占GDP的4%以上。中央預算內投資用于教育的比重達到7%。

為了保證各地方政府的財政支出盡量做到公平合理，2011年國務院頒布了22號文件，要求地方財政做到的是教育的“財政支出占比”，而非“GDP占比”。從近年的情況看，財政收入占GDP的比例基本是20%。如果財政總支出的20%用于教育，最后的總投入就可以達到4%，與國家的“GDP的4%投入教育”相吻合。

在教育經費有了基本的保障以后，如何用好這筆錢也是全社會廣泛關注的問題。事實上，大量增加的教育經費，在投入結構上也在逐步優化，教育行政部門已經明確經費使用的基本原則，即在“保運轉、保工資、保安全”的基礎上，重點加強薄弱環節和關鍵領域，努力做到四個傾斜：向農村地區、貧困地區、民族地區傾斜，向農村義務教育、職業教育和學前教育傾斜，向特殊困難學生傾斜，向建設高水平教師隊伍傾斜。

在落實4%教育經費的過程中，如何支持西部及欠發達地區教育，是投入方向的一個重要問題。國家發改委主任張平提出，需要做出兩個方面的努力：一方面是西部地區自身要優化財政支出的結構，保證按照規定實現對教育的投入；另一方面是中央財政要通過轉移支付給予西部地區更大的支持，使其能夠實現財政性教育支出的較快增長。

三、化解社會矛盾，異地高考政策出臺

2012年全國兩會前，《九萬隨遷子女家長致全國人大代表和全國政協委員的一封公開信》曝光。信里呼吁：“孩子們等不起，更不能被耽誤，被拋棄！我們呼吁盡快取消高考戶籍限制。”在這次兩會上，我也向教育部、公安部提交了一份名為《關于盡快出臺政策解決非戶籍常住人口子女教育問題的建議》，呼吁設置限制條件，逐步放開非戶籍常住人口子女參加高考。袁貴仁部長在兩會的新聞發布會上承諾，在年底前出臺相關方案，解決異地高考的問題。

2012年8月30日，國務院辦公廳轉發了教育部、發改委、公安部、人力資源和社會保障部《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作的意見》，明確提出做好隨遷子女升學考試工作，是堅持以人為本、保障進城務工人員隨遷子女受教育權利、促進教育公平的客觀要求，對于保障和改善民生、加強和創新社會管理、維護社會和諧具有重要意義。要求各地努力保障進城務工人員隨遷子女公平受教育的權利和升學機會，促進人口合理有序流動，統籌考慮進城務工人員隨遷子女升學考試需求和人口流入地教育資源承載能力等現實可能，積極穩妥地推進隨遷子女升學考試工作。同時責成各省、自治區、直轄市人民政府根據城市功能定位、產業結構布局和城市資源承載能力，根據進城務工人員在當地的合法穩定職業、合法穩定住所（含租賃）和按照國家規定參加社會保險年限，以及隨遷子女在當地連續就學年限等情況，確定隨遷子女在當地參加升學考試的具體條件，制定具體辦法。

為了推動和幫助各地方政府出臺相關政策，2012年10月8日，北大法學院教授張千帆等30位專家學者聯名向國務院、教育部及北京、上海、廣州三地的教育部門領導遞交了《進城務工人員隨遷子女在就讀地參加升學考試的建議方案》，對隨遷子女的認定條件、父母條件、政策落實時間等提出建議。

與此同時，各地也積極調查研究，陸續出臺了相關政策。2012年2月29日，山東率先宣布自2014年起允許非戶籍考生就地高考。同年10月31日，黑龍江公布了異地高考方案，成為第一個明確異地高考具體門檻并且從2013年實施的省份。該方案提出，考生需要具有該省高中學籍且高中階段連續就讀3年以上，父母有合法職業和合法穩定住所，自2013年開始可以在該省參加高考。接著，江蘇也明確表示，將在2013年開放隨遷子女就地高考。此后，福建、上海、天津、廣東、安徽、浙江、湖北、海南、云南、江西等十多個省市也明確表態，隨遷子女異地高考具體方案會于近期公布。

四、規范農村學校布局調整，叫停盲目“撤點并校”

2001年，國務院《關于基礎教育改革與發展的決定》（以下簡稱《決定》）提出，要“因地制宜調整農村義務教育學校布局”。根據這一要求，各地對農村中小學布局進行了調整，優化了農村教育資源配置，提高了中小學教育投資效益和教育質量，促進了農村基礎教育事業健康可持續發展。但是，在“撤點并校”過程中，部分地區操作不當，存在工作簡單化、程序不規范，以及撤并后辦學條件沒有跟上等問題。不少地方不顧客觀實際，提出“小學進鎮”“初中進城”，有的地方甚至提出要“消滅農村教育”。

其實，《決定》中對“撤點并校”是提出了明確要求的：“在交通不便的地區仍需保留必要的教學點，防止因布局調整造成學生輟學。”但是，由于許多地方政府盲目跟風，不顧學生就學路程遠、寄宿條件差等實際困難，為合并而合并，給廣大農村學生及其父母帶來了更重的負擔。2006年6月，教育部出臺了《關于實事求是地做好農村中小學布局調整工作的通知》，要求防止“過度調整”，但是通知出臺之后，“撤點并校”的步伐并未完全停止，而對之前“一刀切”做法造成的后果，地方政府也未采取相應的補救措施。根據教育部公布的統計數據，2000年，我國農村小學數為440 284所，而到2010年則只有210 894所。10年間農村小學數量減少了52.1%。

有專家統計顯示，自1997年以來，平均每天有64所農村小學消失。而農村初中也從6.4萬所減少到5.5萬所。

盲目撤點并校衍生了諸多問題，如：校車安全不能保障，農村、山區孩子上學難，輟學率回升，無法就近上學，導致學生住宿費、伙食費、生活費、交通費等家庭教育費用增加，低齡寄宿衍生嚴重心理問題，大量巨型學校、巨型班級，嚴重影響教學質量，教職工承擔了過多的養育任務，精神壓力大，等等。有人統計，撤校后學生上學距離平均變遠4.05公里，安全隱患增加。住宿生的平均年花費為1157.38元，成為農村家庭的額外開支。人民群眾對于解決撤點并校產生問題的呼聲非常強烈，人大代表、政協委員以及社會組織也給予了高度關注。

針對這一問題，溫家寶總理在2012年的《政府工作報告》中提出：“農村中小學布局要因地制宜，處理好提高教育質量和方便孩子們就近上學的關系。”2012年7月，教育部就《規范農村義務教育學校布局調整的意見》面向社會征求意見，意見稿明確提出，將通過專項規劃和督察等方式，堅決制止盲目撤并農村義務教育學校，著力解決學校撤并帶來的路途變遠、班額過大等問題。

2012年9月6日，國務院辦公廳正式發布《關于規范農村義務教育學校布局調整的意見》（以下簡稱《意見》），明確指出：保障適齡兒童少年就近入學是義務教育法的規定，是政府的法定責任，是基本公共服務的重要內容。農村義務教育學校布局要保障學生就近上學的需要。農村小學1至3年級學生原則上不寄宿，就近走讀上學；小學高年級學生以走讀為主，確有需要的可以寄宿；初中學生根據實際可以走讀或寄宿。原則上每個鄉鎮都應設置初中，人口相對集中的村寨要設置村小學或教學點，人口稀少、地處偏遠、交通不便的地方應保留或設置教學點。各地要根據不同年齡段學生的體力特征、道路條件、自然環境等因素，合理確定學校服務半徑，盡量縮短學生上下學路途時間。

《意見》對學校撤并程序和行為進行了嚴格規范，要求確因生源減少需要撤并學校的，必須嚴格履行撤并方案的制定、論證、公示、報批等程序。通過舉行聽證會等多種有效途徑，廣泛聽取學生家長、學校師生、村民自治組織和鄉鎮人民政府的意見，保障群眾充分參與并監督決策過程。應該說，《意見》的出臺，規范了農村學校布局調整和撤點并校的行為，及時叫停了事實上存在的盲目撤點并校的現象，對于農村教育布局的調整和教育質量的提升起到了重要作用。

五、成立國家教育督導委員會，頒布實施《教育督導條例》

從1977年鄧小平同志提出恢復重建教育督導制度以來，我國教育督導工作走過了30多年的發展歷程，對推動我國教育事業的發展起到了重要作用。上世紀90年代初建立的“兩基”督導檢查和評估驗收制度，為2000年如期實現“兩基”目標做出了突出貢獻。本世紀初開展的“以縣為主”農村義務教育管理體制的專項督導檢查，促進了地方政府履行教育職責，推動了農村義務教育新體制的落實。

但總的來說，教育督導還不能夠適應教育事業的發展，督學隊伍力量薄弱，督政工作難以開展，教育督導工作的具體實施缺乏法律保障。在社會各界的強烈呼吁下，教育部從2004年開始醞釀起草《教育督導條例》。2012年8月，國務院常務會議審議通過了《教育督導條例》。

2012年10月1日，新中國第一部專門的教育督導法規《教育督導條例》開始實施；10月11日，我國最高規格的教育督導機構國務院教育督導委員會正式成立，首批聘任171位國家督學。有評論認為，這兩件大事注定會載入我國教育發展史冊，標志著我國教育督導的組織與制度建設取得里程碑式的突破，教育督導事業從此提升到“國家級”層面，進入法制化軌道。

新出臺的《教育督導條例》具有如下主要特點：一是明確了督導機構的歸屬。教育督導機構在中央是國務院的督導機構，在地方是縣以上地方人民政府的督導機構。為改變當前大多數教育督導機構只是教育行政部門內設機構的狀況提供了法律依據。二是明確了督導機構的獨立性。教育督導機構在本級人民政府的領導下獨立行使職能，強化了教育督導機構和職能的相對獨立性，為建立與教育決策、執行相互制約又相互協調的教育行政監督制度提供了法律依據。三是擴大了教育督導的范圍。從過去以基礎教育的中小學校為主，擴大到各級各類教育，包括下級政府及其職能部門、各級各類學校和教育機構，實現了全覆蓋。四是確立了督學地位。為督學隊伍逐步走向專業化軌道奠定了基礎。五是規范了教育督導的類型和程序。把教育督導分為綜合督導、專項督導和經常性督導三類，并分別明確了工作重點，確定了嚴格的程序，有利于保證監督的公開、公正和有效。六是強化了監督問責。明確教育督導報告應作為被督導單位及其主要負責人進行考核、獎懲的重要依據，保證教育督導的權威性、強制性和有效性。

據透露，剛上任的171名教育督學，近期會帶著《關注義務教育階段學生課業負擔》《關注學前教育》《關注基礎教育質量監測》《關注地方政府教育投入》4份督導報告展示他們的成果，這些問題都是老百姓關注的熱點和難點問題。相信他們會給人民交上一份令人滿意的答卷。

（作者系民進中央副主席、中國教育學會副會長）

（責 編 木 子）