新時期以來我國黨報體制變遷之探析

摘要：本文分析了新時期以來我國黨報體制的制度變遷，認為我國黨報體制改革整體上是一種“供給主導型”的漸進式變革，其基本的制度變遷模式是誘制性變革與強制性變革相結合的上下合謀。當下，漸進式的黨報體制增量改革已走到臨界點，推動存量改革，進行更深層次、根本性的體制創新將成為必然。

關鍵詞：黨報 制度變遷 體制創新

黨報體制既涉及黨、政府、市場與黨報的結構狀況及相互關系的根本性制度安排，也涉及黨報內部的組織架構和運行機制。新時期以來，我國黨報主要經歷了“企業化管理”探索期、“集團化”改革期、全面創新期三個不同時期的改革和發展，[1][2][3]黨報體制在領導體制、管理體制、運行機制等多層次、多方面進行改革探索，逐步形成了具有中國特色的黨報體制。

一、20世紀70年代末到90年代初：“企業化管理”探索期的黨報體制

黨的十一屆三中全會開啟了我國改革開放的歷史新時期。我國黨報在積極吹響解放思想、改革開放號角的同時，也開始了對自身體制改革的推進。1978年，以《人民日報》為代表的在京8家報社向財政部提出要求試行報社“事業化單位，企業化管理”的報告獲批準，由此拉開新時期以來我國黨報企業化管理的體制改革序幕。

在這一企業化管理的探索時期，我國黨報體制改革采取“邊緣突破，逐步推進”的方式，首先從黨報的經營機制方面尋求改革突破口。在發行機制上，沖破改革開放前郵發合一的報刊發行體制，打破郵局壟斷報刊發行的格局。標志性的事件是，1985年《洛陽日報》首創自辦發行，其發行量不降反升，發行成本也大幅降低，投遞時間縮短，服務質量明顯改善。之后，1986年《太原日報》等多家黨報也開始自辦發行，由此掀起全國范圍內黨報自辦發行改革的風潮。在廣告運行機制上，1979年1月4日，《天津日報》率先恢復商業性廣告。之后，為順應市場的需要，促進商品信息的交流，報紙商業性廣告迅速推開，并初步形成了一整套廣告運行機制。在多種經營方面，1988年3月，新聞出版署、國家工商行政管理局頒布了《關于報社、期刊社、出版社開展有償服務和經營活動的暫行辦法》，一些實力雄厚的黨報開始嘗試印務承包經營等相關的多種經營，提高報社經營收入。總之，在經營體制方面，在原有的事業體制框架內，黨報逐步被賦予更多的經營自主權，開拓市場經營業務。

除了經營機制方面的企業化管理探索外，在財務管理體制上，1979年4月，財政部頒發《關于報社試行企業基金的實施辦法》，明確報社在財務上可以試行企業管理的辦法。1985年，國家開始對報紙“斷奶”，實行以“事業單位，企業管理，以收抵支，差額補貼，超額自留”為主要內容的新的財務管理體制。在行政管理體制方面，上級主管部門開始逐步賦予黨報更多的自主權，強調以后主要在意識形態、輿論導向以及法規政策和市場監管等方面進行把關。

在這場變革探索中，黨報體制改革已經突破了計劃經濟條件下的傳統體制，顯示出巨大的創新活力，呈現出領導體制進一步加強，管理體制、經營體制不斷探索的態勢，有力促進了我國黨報的繁榮發展。但也應該看到，長期浸淫在計劃經濟體制下，我國黨報管理體制依然帶有根深蒂固的傳統事業單位管理的烙印，政府管理職能未能實現根本性轉變，政事不分、管辦合一依然存在，并沒有實現真正的企業化管理。

二、20世紀90年代初到21世紀初：“集團化”改革期的黨報體制

1992年，黨的十四大明確提出建立社會主義市場經濟體制的經濟改革目標，為我國進一步深化改革、擴大開放、加速經濟發展指明了前進的方向。在此背景下，我國黨報體制也開始了更深層次的改革創新。在“企業化管理”探索期，黨報體制改革主要是內生型的，創新的動力主要來自報社內部為了減輕國家財政負擔和緩解報社自身經濟壓力。而在這一時期，黨報體制創新的外生力量明顯增強，以“集團化”為主要特征的黨報體制創新顯示出上下結合、內外互動、共同推進的特點。

從“集團化”改革時期我國傳媒的發展來看，我國黨報體制在多個方面進行了改革創新。

首先，在領導體制方面，以往黨委領導下的總編輯負責制已不能適應新形勢下黨報的發展。隨著黨報經營業務的不斷擴大，黨報經營管理的戰略地位日趨凸顯，但傳統的黨報領導體制只重采編，不重經營，制約著報業的發展。如《廣州日報》在成立集團以前，采編線和行政線就幾乎占了所有中層處級部門，而經營管理線盡管收支幾個億，創造了驕人的經濟業績，卻只有一個經理部門。報業集團化后，改組治理結構，黨報的領導體制改革為黨委領導下的社長負責制，下設總編輯和總經理，總編輯負責采編、宣傳，總經理負責經營管理，形成“三駕馬車”體制結構，大力提升了經營部門在報社的地位。

其次，在經營機制方面，主業不斷擴張，嘗試多種經營，創新廣告經營。在這一時期，隨著報業集團的發展，黨報不斷擴大經營范圍，推行外延式經營，擴大主業。以前，一些黨報主要還只是局限在出版周末版，后來不滿足于這種周期性的擴容，開始紛紛擴版。在擴版的同時，也開始掀起一股黨報辦子報子刊的熱潮。黨報子報子刊的發展促使黨報經營機制不斷創新。一些黨報成立了印務、信息咨詢等相關實體公司，甚至涉足旅游、地產等行業經營，嘗試多種業外經營。不管報業經營如何發展，廣告收入始終是報紙經營收入的主要來源，所以報社一貫重視廣告經營機制的不斷創新。1993年，《廣州日報》在國內報業率先推行廣告公司代理制。第二年，其廣告收入就首次躍居全國報紙廣告收入第一位。

第三，在人事管理機制方面，開始嘗試“增量改革，存量盤活”的改革創新。一方面，為降低改革成本和阻力，按照“老人老辦法，新人新辦法”的原則改革傳統人事制度，對原來在編在崗的老員工采取傳統的人事管理辦法，而對新進的員工采取不同形式的聘任制。另一方面，通過崗位管理、人員培訓、績效考核、薪酬分配與激勵等人力資源管理環節，統籌規劃，盤活現有人力資源，提高人事管理效率，逐步穩健推進人事制度的縱深改革。

此外，黨報在集團財務管理、采編流程再造等方面也進行了一些創新。

總的來說，“集團化”改革時期的黨報體制創新在許多方面進行了突破，這一方面來自于黨報集團內部的改革動力，另一重要的方面是來自報業集團外部的、黨和國家政府的政策驅動，有的報業集團甚至就是行政手段催生的結果，但這樣催生的只是“形似神不是”的所謂集團。目前，我國組建的傳媒集團除了牡丹江新聞集團等極個別是產業性集團外，大部分是事業性集團。對黨報而言，黨報改革還有許多深層次的內容尚未觸及。

三、21世紀初至今：全面創新時期的黨報體制

進入新的世紀以來，隨著我國社會主義市場經濟和民主政治的發展，中國社會已經步入大發展大變革的轉型時期。在這樣一個深刻變革的時代背景下，創新和發展成為報業改革的主旋律，資本運營、跨媒體融合、跨區域辦報、跨行業投融資等不斷涌現。黨報體制改革也開始進入全面創新的高潮時期，黨報在管理體制、采編運行、廣告發行、經營機制等各個方面進行了全面創新。

在黨報管理體制創新方面，最主要的是初步完善了宣傳與經營兩分開的管理體制。2003年6月，全國文化體制改革試點工作會議指出：要對“新聞媒體的宣傳業務和經營業務進行科學劃分，實現宣傳與經營兩分開”。隨著試點報社改革的成功，黨報宣傳與經營合一的管理體制逐步向兩分開轉變，采編和經營部門各司其職。此外，黨報開始關注政府行政管理部門與報業集團、黨報與集團公司、母報與子報之間諸多復雜糾結的產權關系，力圖通過產權制度創新，把黨報體制改革引向深入。

在采編機制方面，開始推行采編分離、流程再造工程。如2005年初，《人民日報》在新聞版全面實行編采分開，激發了編輯記者的采編積極性，提升了該報的影響力。2007年6月，廣州日報報業集團成立了全國報紙第一家滾動新聞部，“報紙+網絡+手機”組合播報立體新聞，促進報紙與新媒體的融合，從而打造內容形式更為豐富的傳播和互動方式。

在經營機制方面，開始以資本為紐帶，實現跨媒體、跨行業、跨地域經營。例如2003年11月11日，由光明日報報業集團和南方日報報業集團合作經營的《新京報》正式創刊，這是我國第一份由兩個黨報報業集團跨地區合作經營的報紙。2010年7月8日，廣東兩大主流傳媒集團南方報業傳媒集團與南方廣播影視傳媒集團，強強聯合，建立“資源共享、優勢互補、合作共贏”的全面戰略合作伙伴關系，內容涉及新聞、經營、大型活動和新媒體等多個方面。2012年4月27日，由人民日報社控股的人民網在上海證券交易所上市，成為我國第一家在A股整體上市的新聞網站，被譽為“中國官網第一股”，掀起了中國官網改制上市的熱潮，新華網、華聲在線、央視網等主流媒體官網都在積極籌備，以求盡快上市。

在發行機制方面，主要是把黨報自辦發行經營部分產業化，推向市場。2003年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式下發《進一步治理黨政部門報刊散濫和利用職權發行，減輕基層和農民負擔的通知》，新聞出版總署也出臺《治理報刊攤派細則》，改革的主要核心就是治理行政權力對報刊的介入。“這次治理整頓給的出路很明確：報刊要走市場化道路”。上層政策為下面黨報自辦發行的產業化、市場化提供了很好的政策依據。2011年，山東《大眾日報》以及濟南、青島等17個城市的黨報全部完成了發行體制的改革。在試點、總結的基礎上，2012年，新聞出版總署在全國積極穩妥推進黨報黨刊發行體制的改革，積極探索黨報黨刊發行新模式，鼓勵各級黨報進行規范的公司化改造，開展多種經營，建立復合型的多功能物流配送網絡。

四、討論與思考

綜觀我國黨報體制改革的進程，始終立足于整個社會經濟變革的時代背景之下，積極與社會經濟政治變革聯動呼應。在這深刻的社會時代變遷中，黨報體制創新始終堅持黨性原則，堅持“四不變”（黨和人民喉舌的性質不能變，黨管媒體不能變，黨管干部不能變，正確的輿論導向不能變），始終沒有偏離黨報的核心任務和功能，這是黨報體制改革取得成功的根本保證。

考察新時期以來我國黨報體制的制度變遷，誘致性變革與強制性變革相結合的上下合謀是基本的制度變遷模式。早期，推動黨報體制創新的主要是自下而上的改革，來自于黨報的自發實踐，是一種“需求誘致型”的制度變遷，即創新主體在給定的約束條件下，為確立預期能導致自身利益最大化的權利規則和制度安排，而自發組織實施的自下而上的制度創新過程。而當黨報的自發創新遇到瓶頸或經局部試點可以考慮推廣時，上層部門便順勢應變地進行系統的頂層設計和戰略思考，并給予強有力的推動，則又是一種“供給主導型”的制度變遷，即由政府借助行政的、經濟的、法律的手段，自上而下地組織并實施的制度創新過程.。這兩種變遷相互交錯、互相推動，促進我國黨報體制改革不斷向縱深發展。雖然在不同的時期，兩種制度變遷所占的主導性不一樣，但從整個黨報體制變遷來看，我國的基本國情決定了“供給主導型”的制度變遷基本主導著“需求誘致型”變遷，后者的變革最終需要前者變革的肯定和推動來完成。因此，從新制度經濟學的角度講，我國黨報體制改革整體上是一種“供給主導型”的漸進式改革，這種制度變遷方式的特征：[4]一是增量改革，二是試驗推廣，三是非激進改革。然而，改進式的增量改革走到一定階段，需要存量調整才能使改革得以深化。也就是說，“供給主導型”改革最終成功還必須取決于存量改革。當黨報體制的增量改革走到臨界點時，推動存量改革，進行更深層次的、根本性的體制創新就成為必然。

參考文獻：

[1] 王佳航.黨報機制體制創新三十年回顧與思考[J].中國報業，2008（09）.

[2] 葛瑋.中國特色傳媒體制：歷史沿革與發展完善[J].中國行政管理，2011（06）.

[3] 徐文策，周蘇瀅，姚輝.黨報探索發展30年[J].今傳媒，2008（10）.

[4] 楊瑞龍，楊其靜.階梯式的漸進制度變遷模式[J].經濟研究，2000（01）.

（作者單位：湖南理工學院新聞傳播學院

中國傳媒大學經濟與管理學院）