剖析城市舊城改造的創新典范

摘 要：該文通過剖析杭州市危舊房改善工程的實施困難、實施過程和實施成效等，闡明做為歷史文化名城的杭州，在歷經多年的舊城改造后，通過實施危舊房改善工程，如何將“民生改善”、“名城保護”與“城市環境更新”有機的結合，并最終獲得國家住建部頒發的2011年中國人居環境范例獎。

關鍵詞：杭州 危舊房改善 舊城改造

中圖分類號：F293文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2012）12（c）-00-02

近日，危舊房改善工程被住房和城鄉建設部授予“2011年中國人居環境范例獎”。中國人居環境范例獎是國家住建部為表彰在改善城鄉環境質量、提高城鎮總體功能，創造良好的人居環境方面作出突出成績并取得顯著效果的城市、村鎮和單位，積極推廣各地在堅持可持續發展，加強環境綜合整治，改善人居環境方面創造的有效經驗和做法而設立的一個政府獎項。國家住建部為何將橄欖枝伸向杭州的危舊房改善工程？做為歷史文化名城杭州，在歷經多年的舊城改造后，如何將“民生改善”、“名城保護”與“城市環境更新”有機的結合？

1 危舊房改善實施的背景

改革開放以來，杭州老城區經過了前所未有的大拆大遷，城市的歷史面貌已所存無幾。以改造老區，改善居民住房條件為基本內容的舊城改造方式留下了許多問題，也暴露了自身的局限性。據2006年統計，杭州六城區尚有非成套危舊房面積約181萬m2、涉及3.6萬住戶。這些危舊房星星點點分布于杭州老城區，大部分為前期舊城改造遺留的邊角地塊，普遍存在“三多一小兩缺乏”問題，即磚木結構房屋多，房屋安全隱患多，違章搭建多；房屋面積小；缺乏廚衛設施、缺乏市政等基本配套

設施。

與此同時，危舊房居民大多屬廉租房夠不上、商品房買不起、拆遷房盼不到的夾心層，多年來信訪投訴不斷。這一問題已成為影響社會公平正義和安定團結的不穩定因素，成為“生活品質之城”的短板之一。

為改善居住在危舊房里的居民的居住條件，完善杭州住房保障體系，2007年，杭州市開展以非成套住宅為實施對象的危舊房改善工程，通過維修、拼接、重建改善等多種形式，消除“破、危”隱患、增配廚衛設施、保護歷史風貌、改善消防條件，成功走出一條推進“民生改善”、“名城保護”與“城市環境更新”有機結合的新路子，對低收入群體共享生活品質、促進社會和諧、保護歷史文脈等方面，都具有十分重要和深遠的意義。

2 危舊房改善實施的難度

“住房難”是杭州“七難”之首。作為破解“住房難”的攻堅工程，危舊房改善的實施面臨三大難題。

（1）保護改善兼顧難。現存的老房子因風貌原真性保護要求，不能按現代住宅設計標準推倒改建，但受原建筑格局和功能設施的局限，常規維修整治又不能滿足居民日益增長的住房品質需求。如何有效實現文脈保護與民生改善的共贏，成為首要課題。

（2）民意不一實施難。“家門里的工程”是危舊房改善的最大特點，住戶間因產權性質、居住面積、經濟條件等的差異，利益訴求五花八門、錯綜復雜、極難統一，同時，住房結構、管線又緊密相連、不可分割，因此，一個住戶的不同意見都能使工程擱淺。如何妥善處理各類矛盾、統一住戶意見就成為改善工程順利實施的前提條件。

（3）空間制約改善難。危舊房大多坐落于城市建筑的夾縫之中，據統計，僅維修、拼接項目就有357處，而每處平均面積僅約1000 m2，點多面廣、空間狹小、建筑密集，嚴重制約改善方案的確定和工程施工，實施危舊房改善堪比“螺螄殼里做道場”。如何因地制宜地實現改善目標，成為工程實施的關鍵環節。

同時，危舊房改善涉及面廣、政策性強，組織協調工作涉及市、區、街道、社區四級相關部門，如僅項目審批一個環節就涉及發改委、建委、規劃等10余個部門。如何調動各方面的主動性和積極性，形成合力推進的工作格局，是改善工程面臨的基礎課題。

3 危舊房改善的實施

3.1 實施部門

危舊房改善采取“市區聯動、以區為主”的工作機制。市政府成立由市職能部門和各區政府組成的市歷史文化街區、歷史建筑保護和危舊房改善領導小組，分管副市長任領導小組組長。領導小組下設危舊房改善辦公室，市政府分管副秘書長和市房管局局長任辦公室正、副主任，負責全市危舊房改善工作的組織、協調和監督，并通過組織聯席會議的方式，研究和協調解決危舊房改善推進中的重大問題。

各區政府成立區危舊房改善專門機構，負責危舊房改善的具體組織實施。各市直部門作為危舊房改善工程涉及的工作職能部門，發揮積極配合、主動指導作用。

3.2 改善工程分類

危舊房改善工程分成“兩大類+三

小類”。

首先針對危舊房改善項目不同的資金來源，將工程分為“非項目帶動類”和“項目帶動類”兩大類，“非項目帶動類”指以危舊房改善立項，以市、區財政資金為改善資金來源，由各區危改辦牽頭組織實施的項目。“項目帶動類”指以公建或房地產開發等其他城市建設項目立項，建設資金由項目建設單位籌集，通過項目實施一并改善危舊房居住條件的項目。

其次，在區分“非項目帶動類”和“項目帶動類”的基礎上，再根據危舊房的建筑結構特征、規劃條件及改善需求，將改善形式分為“維修改善”、“拼接改善”、“重建改善”三小類。其中，“維修改善”是指通過對木、磚木結構危舊房的維修改善，每戶基本能實現擁有獨用的廚、衛設施，住房的整體居住條件與環境質量得到明顯改善。“拼接改善”就是通過對磚混簡易結構危舊房拼接改善，為居民拼廚、拼衛，并結合住房環境的整治，綜合改善居住質量。“重建改善”就是對用地性質、規劃指標（采光、通風、日照、消防等）均符合條件的危舊住房，實施拆除并在原地新建住房、住戶原地回遷的改善形式。

通過“兩大類、三小類”的科學合理分類，因地制宜、分類指導、一幢一策、有針對性地實施改善，使危舊房在功能性、安全性和舒適性上有明顯提升，不僅使老百姓住得安心、住得舒心，還較好地保護了老房子的歷史風貌，實現了風貌保護與民生改善的和諧統一。

4 危舊房改善的創新點

4.1 住房保障手段創新

綜合采用“配備廚衛、改善結構、整治環境、保護風貌、跨帶結合”五種方式，并與立面整修、上改下、平改坡、環境整治等有機結合，使住房的空間利用更為合理，有效提升了危舊房居民的居住品質，徹底改變居民“有房似無房”的現狀，且與經濟適用房申購、房改政策等相銜接，實現住房保障體系由“租”、“售”形式向租、售、改“三位一體”的轉變，在國內率先建立住房保障新途徑。

以上城區城隍牌樓127號項目為例，該項目建筑面積約500 m2，住戶18戶。改善前房屋結構差、密度高、布局亂，以往的修繕整治都未能徹底解決“臟、亂、差、缺”問題。通過本次改善，實現“三進一優一加固”，即廚衛設施進戶、排污設施進院落、消防設施進墻門，區域環境優化，房屋結構全面加固，建筑的歷史風貌得以恢復，住房的功能性、安全性和舒適性明顯提升，取得了1+1>2的良好成效。

4.2 舊城改造模式創新

變傳統“拆、建”為主的“舊城改造”模式，為“以保為主，改、建結合”的有機更新模式，實現老房子、老街巷的“應保盡保”，有效保留并延續傳統社會居住文化，同時實現住房設施的“升級換代”，推進歷史文化遺產的積極保護和可持續發展。

以上城區五柳巷危舊房改善工程為例，該工程占地面積約135畝，危舊房面積6.5萬m2，涉及住戶1170戶。通過對街區內房屋和街巷實施因地制宜的梳理、整修、改善，街區原有的“一縱、二橫、五地塊”的空間肌理和格局及整體和諧、特色各異的“建筑歷史博物館”景觀得到有效保護，原有居住為主的使用功能得到保留，住房的廚衛等生活設施全面配套，街區道路、管線、綠化全面配套改善，房屋質量和居住功能顯著提升，實現了地方傳統特色居住文化的有機更新和可持續發展。

4.3 項目實施政策創新

針對危舊房改善的難點、重點，從政策創新著手，著力破解困擾多年的“老大難”問題，為圓滿實現危舊房改善目標打下堅實基礎。

一是創新搬遷安置政策，實行“鼓勵外遷、允許自保”。允許住戶自行選擇不同安置方式，對選擇貨幣安置和外遷安置的給予一定獎勵，對選擇原地回遷的可實行同一搬遷范圍內等面積安置，允許產權人按規劃自行保護修繕等。從而保障了產權人合理的選擇權，變傳統的政府包攬為多方參與，極大地推動了成片危舊房屋的改善進程。以小河直街歷史街區為例，該項政策的實施直接促成285戶原住民在短短2個多月完成自主安置選擇。類似經驗還體現在五柳巷、十五奎巷、橋西等眾多歷史街

區中。

二是創新項目管理機制，實行“因地制宜、因房而異”。制定區別于一般建設項目的規劃控制、土地利用、方案設計等管理辦法，實行“因地制宜、一幢一方案”，保障改善工程的可行性和改善成效的最優化。如沈塘新村1、4、5幢改善項目，建于20世紀50年代末，戶均面積僅30 m2，房屋年久失修，卻因地處住宅區夾縫地帶，場地狹窄，遲遲無法改造，住戶改善呼聲強烈。2006年，該處住房根據危舊房改善政策，對建筑間距、停車位、綠地率等規劃控制指標進行了優化。經改善，每家每戶都用上了獨立的衛生間和廚房，每戶建筑面積均達到了48平米以上，改善成效十分顯著。

三是優化項目審批機制，實行“聯合會審和委托審核”相結合。結合危舊房改善項目“規模小、內容雜、變動多”的特點，創新項目審批管理機制，出臺《危舊房改善項目相關事項審批的意見》，實行“聯合會審和委托管理”相結合制度，即重點項目由市組織聯合會審，一般項目（六層以下）由市屬職能部門委托各區政府實施審核管理，極大優化了危改項目審批流程，實現“時間周期縮短、服務質量提升”的目標。如上城區政府在《意見》下發后半年內就組織危舊房改善立項、規劃審批共計125項，大大加快了項目審批進程。

4.4 公眾參與機制創新

實行以“三部曲”確定方案、“三位一體”社會參與為主要特點的“民主促民生”工作機制，是危舊房改善對“四問四權”民主機制的豐富和完善。

創立入戶溝通、方案公示、住戶聽證的改善方案確定制度，充分聽取居民意見，科學確定實施方案。

對于改善中的難點和熱點問題，率先嘗試“網絡、媒體構建平臺、社會市民廣泛參與”的民主管理方式，積極探索、實踐“黨政、市民、媒體”三位一體模式，實現了政府引導、社會監督、居民自我教育的有機結合，有效推進工程進度。

5 危舊房改善的實施成效

5.1 有效改善3.5萬戶困難群眾住房條件，促進社會公平和諧

截至2012年，六城區累計按規劃實施危舊房改善面積177萬m2，受益住戶約3.5萬戶。以最短的時間，實現了老建筑、新功能，徹底終結了“拎馬桶”、“拼廚房”等滯后生活現象；以最快的速度，實現了老房子、新生活，解決了困擾多年未能解決的“老大難”問題，危舊房住戶居住水平的大步提升，進一步緊密了黨、政府同人民的血肉聯系，促進了社會的公平和諧。

5.2 修復挖掘50萬m2老街巷，提升城市文化品位

梳理整修了五柳巷、十五奎巷等40余處、約50余萬平方米老街（巷），恢復了一批“老字號”建筑，修復發掘了崇仁廟舊址、中心茶材會舊址等老房子（老街）的文化價值，提升了杭州“歷史文化名城”的城市品位和文化軟實力，為西湖成功申遺添上寶貴的一筆，推動了文化產業的發展和文化建設的繁榮。

5.3 提升資金使用效率，實現“花小錢辦

大事”

181萬m2危舊房，除通過項目帶動改善90萬m2外，由財政資金投入23.5億、以三種形式改善的91萬平米項目，若全部按拆除重建測算，預計總投入約68億元以上。以較少的投入實現了住房改善目標。

同時，改善前相當部分危舊房一遇臺風、暴雨、暴雪等災害性天氣便險象環生，各級政府每年需耗費大量人力、物力、財力組織搬遷、過渡和排危搶險，嚴重影響了住戶的日常生活。改善后的房屋，結構安全，排水通暢，抵抗臺風、暴雨等災害性天氣的能力顯著增強，有效降低了政府和社會的抗險投入，保障了住戶生活的安寧與穩定。

6 危舊房改善的影響廣度

6.1 各級領導充分肯定

全國政協常委、中國房地產研究會會長、原建設部副部長劉志峰對我市的危舊房改善工作給予了高度評價。住房和城鄉建設部致函我局肯定危舊房改善工作的示范意義，并向全國專題推廣改善工作的做法及經驗。

危舊房改善工程作為城市有機更新的典型項目，獲得2011年中國人居環境范例獎。

6.2 專家、媒體高度評價

人民日報、解放日報、中新社、新華社、文化中國、浙江電視臺等中央級及地方影響力媒體都對危舊房改善進行宣傳報道，產生了廣泛而積極的影響。

6.3 廣大群眾一致好評

據2011年危舊房改善“回頭看”滿意度調查結果顯示，危舊房改善綜合評價滿意率為94.2%，得到了廣大群眾的充分認同。沈塘新村1、4、5幢、董家西路49號等一大批改善住戶，通過寫信、致電等形式，表達了對改善工作的贊同和肯定，認為黨和政府為百姓辦了一件大好事，將改善工程譽為“老百姓家門里的民心

工程”。

參考文獻

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