關于武穴市財政改革的實踐與建議

近年來，我局在上級財政部門關懷指導下，在武穴市委、市政府的正確領導下，取得了顯著成績：在全省財政改革與管理量化考核工作中，連續三年被評為優秀等次。2011年，全系統獲得武穴市委、市政府、黃岡及省級以上表彰的多達30余項。2012年上半年，全市全口徑財政收入完成102101萬元，占預算任務的54.5%，同比增收19234萬元，增長23.2%；地方一般預算收入完成47150萬元，占預算任務的55.8%，同比增收10500萬元，增長28.6%；地方稅收收入完成24376萬元，占預算任務的45.7%，同比增收5071萬元，增長26.3%。

一、主要作法

主要體現在六個方面：

（一）推行協作聯動，促進應收盡收。圍繞做大做強財政蛋糕目標，我們結合實際，反復研究摸索，總結并實行了“提前介入，協作聯動，嚴格獎懲”的征管辦法。第一，協作聯動，做好協稅護稅文章。第二，提前介入，做好監控稽查文章。第三，合理測算，做好獎懲激勵文章。我市財政收入連續五年實現兩位數的快速增長，財政收入由2006年的47776萬元增長到2011年的155577萬元，增長3.26倍。

（二）著力擴面提效，完善民生保障。為了讓公共財政陽光溫暖最需關懷的群體，惠及更多的群眾，我們堅持在擴大覆蓋面和提高使用效率和質量上著力。一是兌現工資政策。落實公務員及參公單位第二步規范津補貼，義務教育和公共衛生事業單位績效調整工資，以及其他事業單位財供人員過度性津補貼7228萬元。二是不斷建立和健全社保體系。在黃岡率先建立了失地農民保險制度，重新審核認定散居孤兒251人，養育標準提高到每人每年7200元，對4.1萬名城鄉困難對象發放一次性生活補貼497.8萬元。三是推進就業工程。全市累計發放再就業小額擔保貸款1708萬元，享受小額擔保貸款305人，帶動740人就業。四是實施房價調控。建設保障性住房8.5萬平方米，向2620戶低收入家庭發放租房補貼330萬元。五是加大城建投入。改造城區路網、城市排污管網，完善水、電、電視等配套設施。

（三）從優落實政策，推進強農惠農。近幾年，各級強農惠農政策多，資金量大。為了切實把政策落實到位，切實推進“三農”發展，我們堅持多措并舉，既注重抓好上級各項政策資金落實，又注重抓好本級資金投入，更注重抓好各項資金的整合利用和效用發揮。一是加大本級農業投入。建立健全農業投入增長機制，確保財政支農資金穩定增長。全年安排農口部門各項事業費支出2872萬元，專項支出1137萬元，有力地保障了支農各項工作的開展。二是全面落實惠農補貼政策。三是加大農村環境整治力度。四完善農村綜合配套改革。投入“一事一議”村級公益事業建設資金3400萬元，落實新農村建設、水利排灌設施、道路新擴建項目295個，受益農戶達11萬戶。針對今年來最嚴重冬春連旱，積極向上爭取救災資金605萬元，根據各地農業災情，及時下撥救災資金755萬元，幫助農民開展生產自救。

（四）創新路徑辦法，培植壯大財源。我們積極創新路徑辦法，充分發揮財政有限資金的引導和引爆作用，努力培育、壯大財源。一是擴建服務平臺。 二是實行政策傾斜。按照“連續支持，做大、扶優、扶強”的發展要求，項目圍繞產業集群申報，資金圍繞貢獻大戶扶持，政策圍繞招商引資傾斜，全市累計投入資金近5億元。 財政資金發揮了“四兩撥千斤”的作用，促進增收基礎不斷穩固，多點支撐多極增長的格局逐步形成。城東新區、田鎮工業新區建設扎實推進，廣藥生物產業園建設全面啟動，新祥云建設進展順利。亞東水泥、華新二期、玉柴多菱、海銘星造船、美天科技等一批工業項目建成投產。全民健身中心、農村飲水安全工程、武月國際大酒店等一批民生和服務項目相繼落實。華新水泥窯協同處理生活垃圾、祥云磷石膏綜合利用、華新水泥和亞東水泥低溫余熱發電等循環經濟項目實施見效。

（五）強力改革到位，實現科學管理。我們以堅定的決心，堅決的態度，強力推進財政四項改革全部落實到位，提高了財政管理科學化水平。一是完善部門預算制度。通過健全財政制度體系，加強項目預算管理，強化前期論證和可行性研究，當年部門項目預算全部落實到使用單位和具體用途，資金使用效率明顯提高；二是健全國庫集中支付機制。全市一、二級預算單位以及鄉鎮預算單位全部納入國庫集中支付體系，覆蓋面達100%，實現了管理系統化、操作網絡化、運行規范化；三是深化收支兩條線改革。通過完善收支脫鉤制度，預算外資金全部納入財政預算管理；四是強化政府采購監管。

（六）狠抓素質提升，增強工作保障。工作成敗，關鍵在人。我們按照“內練素質，外樹形象”的總體要求，始終把財政干部隊伍建設擺在重要位置抓住不放，堅持以學習培訓為抓手，以創優活動為載體，以制度建設為平臺，以激勵機制為杠桿，不斷提升財政整體形象。一是抓學習培訓。 二是抓創優活動。 三是抓制度建設。為提高財政工作效能，根據工作現狀和形勢發展的需要，制定了《內設機構職能職責》及《武穴市財政局過錯責任追究制》，實行“崗位公示制、接待首問制、限期服務制、先進月評制”，做到了“政策制度、辦事指南、干部名片、文明用語”上墻公布，接受群眾監督。建立完善了重大事項報告、資金撥付審批、財務財產審計等十多項管理制度，有效地規范了工作人員的行為。

二、存在的主要問題

基層財政改革發展存在的困難和問題很多，我們感覺主要有“四難”：

（一）實現穩定增收目標難。難在三個方面，第一個是財政收入定的目標高，增幅大，增幅總是遠遠高于GDP增幅。第二是財政收入稅源基礎不穩固，縣市一級對財源起起支撐作用的一些企業，一般規模不是很大，市場競爭力也不是很強，抗擊風險、抵御風浪的能力有限，市場稍有變化，一些企業效率就會出現大的波動，稅源基礎薄弱。比如，我市的一些中等規模的醫藥化工企業，今年受國際市場影響，出口大幅下滑，生產銷售就十分不理想。第三個是征收協調難。在稅收征管上，主要是國、地、財三家，雖然財政是牽頭單位，但由于國稅、地稅是垂直管理單位，工作協調起來很困難，缺乏約束手段。很多時候是“剃頭挑子——一頭熱”，財政急，國、地不急。

（二）足額完成支出要求任務難。縣市級財政目前大多數仍然只是“保吃飯”的財政，除了保持工資和正常運轉外，可用財力非常有限。隨著社會的發展，各項支出需求多，尤其是一些行業部門方面支出，上級財政對支出額度作了明確規定，要求某項某項支出不得少于財政收入的多少多少比例，我們曾作個統計，如果按規定比例兌現，各部門所需支出之和是財政總額150%左右，所以地方財政不可能按要求圓滿完成支出任務。

（三）預算執行操作難。縣市一級財政預算一般都是在年初人大會上已經確定。而上級往往在地方預算定盤之后又下文件，要求在本年度執行某項預算，導致基層在執行操作上很難辦。

（四）財政運行風險控制難。一方面是現在不少項目要求地方配套資金，為了確保項目落地，爭取到上級和國家投資，一些地方沒有考慮到地方財力，舉債配套，積少成多，留下很大債務負擔。另一方面是一些部門自己力爭項目，搞發展，舉債建設，到底有多少部門在借債建設，這些部門債務情況到底怎么樣，財政部門不清楚，這些部門如果無法償還債務，最終兜底的又是財政。

產生這幾個方面問題的原因很多，我們認為根本的原因之一就是事權與財權不相匹配。一方面是小馬拉大車，地方財政錢少，事多。另一方面是無可奈何，無限責任。單位、地方怎么辦事，怎么用錢，怎么收錢，財政無法管、也無從管，但最終財政要負責任。

三、幾點建議

（一）要在促進財政增收上著力

第一，要進一步理順稅收征管體制。要從機構、職能上賦予財政抓收、催收、督收的手段。要堅決推行以票控稅，以證控稅。對不履行先稅后證，按稅出票職責的部門單位實行處罰。

第二，要加大費改稅力度。為增強一些費征收的嚴肅性、穩定性、規范性，應把這些費改為稅，比如污水處理費、土地出讓資金等，可考慮提高土地占用稅，將其并入資源稅。

第三，實行屬地征稅。按照誰投資、誰收費的原則，對于國家、省級等公共投資，應按屬地來征繳，以進一步防止稅收的跑冒滴漏。

（二）要在提高資金使用效率上著力

第一，公共財政資金應主要用于公共服務。現在上級一些部門的資金指名戴帽到某地、某企業，這樣做從市場經濟的角度看，有失公平，從長遠發展和全局發展來看，有授“魚”之嫌，而非授漁。建議財政公共資金主要用于公共基礎建設。比如當前大別山上革命老區產業發展資金，每個縣市有2個億左右，省、黃岡明文規定這些錢只能用于企業參股或周轉。把這些錢分攤到各企業，對大部分企業而言可能是杯水車薪。如果用在工業園區基礎建設或者注入到中小企業擔保公司，效果就會大不一樣。比如武穴市中小企業擔保公司授信額度在6-10倍，按其1.6億元的大別山產業發展資金注入，可為企業提供10-16億元的資金量，效益就明顯大得多。

第二，要減少項目，擴大轉移支付。現在項目分散在各部門，不僅增加了地方爭項目的環節，擴大了上項目的成本，也使整合項目資金在地方基本沒法落實。只有把諸多項目縮減，擴大轉移支付，才能有利于縣域經濟發展一統規劃，統籌實施，擴大項目效用。

第三，要著眼長效。一些政策的制定要考慮基層實際，著眼長遠管用，著眼發揮最大效益。比如保障房項目，對解決困難群體百利而無一害，但是在廉租房、經適房項目中，群眾普遍反映經適房政策就有局限性，因為社會困難群體總是存在，但困難個體是有變化的，一些困難個體取得經適房后，終身享有，就不是很合理。其實大部門困難個體都能很快脫困，甚至有可能購買新的住房，而一些新的困難個體有住房需求時，地方政府又不得不按政策要求籌資建設新的經適房，既增加了地方負擔，又產生不公（群眾對取得經適房后脫困的人員有意見）。建議推行廉租房，取消經適房（或將經適房改為廉租房），這樣既豐富了政府房源，又解決了更多的困難群眾的問題，也消除了群眾間的不平，一舉三得。

第四，政策要求要更加明確、公開。上級政府部門的一些政策要求表述抽象籠統，不明確，地方難于操作執行，人為增大了基層財政壓力。比如一些涉軍、涉警設備支出，采購什么樣的型號、具體多少都由相應的上級部門搞，地方負責買單，這個支出彈性很大，地方無法掌握，建議統一標準，明確支出數額。再就是有些保證支出的要求，地方很難分清這種支出的范圍、涉及的對象和數量的多少。比如應急搶險設備供給方面，就防備地震而言，消防、公安、地震局、武警、武裝部等諸多部門都說上面有要求，要配備和保證應急搶險裝備等，到底需要配備哪些裝備、配備多少，地方財政不專業，也不清楚。

第五，針對地方財政債務現狀，建議省里出臺債務管理辦法，在財政部門設立債務管理科，以利于摸清、掌控債務。

（三）要在優化制度設計上著力

制度政策對經濟社會發展起著決定性作用。好的制度政策必須是切合實際、與時俱進的。比如，惠農政策、土地政策。國家惠農政策暖人心，其根本目的是減輕農民生產投入負擔，提高農民生產積極性，最終保障農產品穩定供給。但實際上，惠農補貼并沒有達到這一目的，一方面是補貼農民得了，但一些真正種糧的農民并未得到，大量外出打工農民其承包地的所有補貼通過一折通到了腰包，而在農村“撿地”耕種的農民分文補貼未收。另一方面是糧價提高了，農民種糧的積極性并未提高，原因是分散經營、規模有限，總收成提高太水起眼。以種稻農民為例，為什么不少人只愿種一季中稻，而不愿種早晚雙季稻。因為早晚兩季總產雖然比一季中稻單產高幾百斤，但算上投入和務工，總收益差不了三百元。種一季稻很省時，外出打幾天短工，經濟收益大多了。但作為國家從糧食安全角度考慮，肯定要求都種雙季稻。國家要產量，農民要比效收益，怎么辦？要解決這個問題，一方面要改變補貼方法，提高真正種糧人的收益。另一個更重要的方面，是要在農民土地政策上求突破，促進規模經營。

（作者單位：武穴市財政局局長）