我國農村低保的名額分配失衡的研究

摘要：農村最低生活保障制度作為我國社會救助項目下的一個分支，有效的完善了我國的社會保障體系，同時也大大縮小了城鄉居民的生活水平差距，有效地維護社會的穩定。本文從個別鄉村的低保現狀中分析出當前農村低保出現很多問題，扭曲了我國低保的本質意義，極大地損害了人民的利益，也阻礙了我國社會保障制度的完善。本文以農村低保名額分配失衡為研究重點，提出了一些具體實施對策。

關鍵詞：失衡 關系網 名額分配 農村低保

1、我國農村低保功能定位存在的問題

財政部財政科學研究所“農村低保制度研究”課題組（2007），研究結果認為農村低保是完善社會保障制度的需要，農村低保實施過程中出現的主要問題是財政支出不到位i。從農村低保制度運行中產生的問題層面出發，學界普遍認為集中在兩個方面即實施和完善農村最低生活保障制度的資金問題和最低生活保障的標準和對象如何確定。關于農村最低生活保障制度的資金維持，隨著我國GDP躍居世界第二、經濟迅猛發展的趨勢，我國中央政府和地方政府完全能夠撥付足額的低保資金用于改善農村居民的生活。所以農村低保的保準和對象的確定成為低保制度研究的重點。當前我國農村低保的對象確定工作上存在很大的問題，大大削減了低保的作用，削弱了農村居民對基層政府管理的信心，逐漸影響了我國民主制度的建設。我國低保工作存在的問題有以下兩方面：

1.1低保資金成為基層政府與村民之間的關系橋梁

中國的農村很早就成為“996138”隊伍的聚居地，隨著中國城市化的建設，大量的農村勞動力流入到城市進行城市的建設，留守在農村的基本上是老弱病殘群體，這部分群體一方面為溫飽生活而忙碌，另一方面自身的文化水平有限，對于國家甚至是鄉鎮的政策基本上沒有了解，自然不知曉低保資格如何設置，除非是家庭溫飽都不能解決的人群才會去申請低保名額。當今人們愈來愈認識到低保給自身帶來的利益遞增效應，而低保名額是有限制的，所以越來越多的人通過各種手段以獲得低保名額。基層政府既掌握著權力的分配，又擁有集體資源的分配，所以低保名額最初確定之后的調整完全由基層執政人員來掌握。此時，各種“關系戶”、“親友戶”、“上訪戶”層出不窮。低保金被冒領的現象也很普遍。筆者所在的村有一位村民無子女，常年在外務工，沒有積蓄，去年因病回家治療，需要大額費用，其親戚最后得知并證實該村民是低保對象，并且村長為其帶領了近一萬多元的低保金，試想如果不是因為大病，我們都不會知道其中的秘密。這種情況并不是個案，而是低保的普遍現象。低保資金被違規發放，使得真正需要的人群被拒之門外。

1.2低保資金成為基層政府維持運作或擴大規模的工具

改革前的人民公社的解體大大削減了鄉村兩級的財政收入，政府不再從村莊中提取資源，而是向上級接受轉移支付款，多數的轉移支付款很緊張，尤其是村一級，許多村連村干部的工資都難以應付；稅費減免使得村級政府失去調控村莊資源的權利；由于城市化的形成，農村中有知識有才華的人們都在城市中發展，幾乎沒有人們愿意回到農村支持基層組織的發展，組織規模縮減。綜合以上三個原因鄉村級組織的治理能力大幅下降，治理能力下降直接導致低保工作的難以開展和規范，在缺乏監督的情況下，低保往往成為村莊治理的經費或鄉村干部的工資。

2、分配過程中出現的問題

2.1低保對象確定難度大

在確定低保對象方面，農村和城市有著共同的難題，但農村的低保有著特殊的環境：部分農村地處偏遠山區，縣級組織難以深入其中進行調查；縣級民政部工作人員專業性弱且配套設施簡陋；鄉、村級基層政府中的干部占據主要角色；農村的低保工作很難做到能進能出、能保盡保、不養懶漢2。這些特殊環境使得村民可以冒領或騙領低保金，審核、審批、公示等程序中任何一項缺少就會造成低保對象難以確定、名額分配的不平衡。

2.2村民和鄉、村干部倫理道德水平較低

農村低保作為一種有限的資源進入到貧窮落后的農村出現分配不均的現象，當今如果制度不健全，在農村社會風氣敗落的環境下又會加重這種現象的發生。正如前文所述，農村低保的基礎性工作都是由鄉鎮基層組織處理，他們在分配低保名額上具有重要的話語權，在缺少監督和民主的情況下，“人情保”、干部私自挪用低保金就會經常發生。通過調查和訪談得知：村里的低保戶多多少少和村干部有親戚或朋友關系，村長家里家電齊全卻是低保戶，村民王某未申請卻因低保工作失誤而得到低保名額，知道原因后并不主動退保。以上都是村民及干部倫理道德差的表現，這導致了農村低保名額分配失衡。

3、關于改善農村低保名額分配失衡的思考

3.1準確確定農村低保對象

確定低保戶的關鍵是要健全標準界定體系。首先，統計、民政、財政等相關部門應當通過理論研究和實際調研，制定出一套既切合實際又便于操作的農村居民家庭收入（財產）評估方法（包括現金銀行存款、經營性、非經營性資產、可變現收入等），從而準確界定低保對象范圍。其次，界定低保對象時的關鍵是影響因素，各地應當在認真調查研究的基礎上，準確測算貧困對象年人均消費水平和人均基本生活費支出、農村經濟發展水平（主要考慮當地的人均國民生產總值、農民人均純收入等指標）、地方財政的承受能力和物價上漲指數等3。民政部、統計部、戶籍管理等部門協同鄉鎮干部每年要對農村家庭收入開展專題摸底調查。依據經驗，調查的重點是農村家庭的水、電、氣消耗，一般來說，收入高的家庭的水、電、氣消耗開支高于低收入家庭，高消耗是由高電器造成的，所以依據這項能更好的評定是否享有低保戶資格。不斷改變保障標準和保障對象，增強政策的可行性。

3.2加強村民和鄉村干部的倫理道德建設

第一，轉變政府職能。政府作為公共權力的擁有者，其工作人員對貧困戶的家計調查、確定低保對象等工作上具有絕對的話語權，如果沒有“人民公仆”的意識，那他們在低保名額分配過程中就會利用自身掌握的權力把低保金給親戚朋友、上訪者或私自挪用或用于政府的日常工作費用開支。

第二，基層政府對應的上級各部門應加強突擊檢查和定期審計工作的開展，將違規違法操作人員繩之于法。同時村民要加強對基層組織工作人員的監督，切實維護自身的利益。

第三，暢通村民與監督機構之間的舉報熱線，用適當的補償來鼓勵舉報，并且監督機構應獨立于鄉鎮行政單位。

參考文獻：

[1]財政部財政科學研究所“農村低保制度研究“課題組（2007）

[2]劉云.減少和制止“騙保”行為的關鍵是對低保戶進行分類管理[J].第三屆全國社會保障論壇文集，2008

[3]鄧大松，王增問.“硬制度”與“軟環境”下的農村低保對象的識別[J].中國人口科學，2008（05）