公共政策問題探析

摘要：2012年1月1日，火車票實名制正式在全國范圍內(nèi)實行。從實名制方案的提出到被正式確定為公共政策，再到實名制政策的全面實施經(jīng)歷了近10年的時間。為何被認為是打擊黃牛并有效解決\"一票難求\"問題的實名制政策會推遲至今呢？本文從公共政策的視角分析了實名制政策在制定和執(zhí)行過程中被長期擱置的問題，并提出了針對性建議。

關(guān)鍵詞：公共政策 實名制 政策制定 政策執(zhí)行

1、實名制的產(chǎn)生緣由

政策的公共性源于政策所要解決問題的公共性特征，公共政策問題源于社會中的公共問題，它能引起人們的普遍關(guān)注，并具有廣泛的影響。“由于公共問題的責(zé)任和主要承擔者不是個人，而是政府，因此，公共問題的有效控制與解決的主要措施是將其上升到政府的政策議程之中”[1]181，從而形成公共政策問題。公共政策問題經(jīng)過政策程序和法律程序合法化之后，具備權(quán)威性和合法性，才能進入實施階段。

火車票實名制政策的產(chǎn)生主要源于改革開放以來，區(qū)域間差異的拉大，戶籍管理制度的改革，再加上交通運輸業(yè)的發(fā)展，使得了人們在區(qū)域間的流動性加大。特別是每年春運期間，民工流、學(xué)生流、探親流的交匯，使春運期間的客流量屢創(chuàng)新高。國家發(fā)改委副主任劉鐵男表示：“2012年春運期間客流量達31.58億人次，同比增長9.1%，超過了運能的支撐”[2]。我國鐵路客運能力的增長速度不及客流量的增長速度，據(jù)鐵道部的統(tǒng)計，從2012年1月8日到2月16日，鐵路發(fā)送旅客2.35億人次，同比增加1352萬，增長6.1%，日均588萬人次，然而，鐵路的春運客運能力僅為382萬，日均客流缺口達200多萬人次之多[3]。

客流量的逐年飆升導(dǎo)致鐵路客運緊張，買票難，車站秩序混亂，甚至還曾出現(xiàn)乘客死亡的案例。2008年1月13日，安徽師范大學(xué)的一名大三學(xué)生在蕪湖火車站被擁擠的人流擠下站臺，被尚未停穩(wěn)的火車當場軋死。同時，大批不法分子通過各種途徑，采取非法手段與部分鐵路售票人員勾結(jié)，非法出票、倒票，使“一票難求”的現(xiàn)象更加嚴重。春運買票難、出行難等問題一直是公眾關(guān)注的焦點，因此，為保障民生，切實解決“買票難”所引發(fā)的一系列社會公共問題，火車票實名制便應(yīng)運而生。

2、火車票實名制的界定

火車票實名制是指乘客在購買車票和乘坐火車時，需登記、核查乘客的真實姓名和身份的一種制度。其目標主要是打擊“黃牛黨”販賣火車票的行為，預(yù)防、減少和打擊鐵路沿線的各種犯罪，維護乘客的利益，加強乘車管理，整頓車站秩序。同時，有效緩解廣大群眾買票難、乘車難等問題。從民生角度來講，實行火車票實名制也是維護社會公平正義，維持社會穩(wěn)定的一個重要途徑[4]。

3、實名制政策障礙分析

2003年火車票實名制就被提出來，但直到2010年才在廣州鐵路集團公司、成都鐵路局試行；2011年6月1日，動車組才開始實行實名制；自2012年元旦起，全國所有列車正式實行實名制。為何火車票實名制從被提出到政策制定，再到全面實施經(jīng)歷了近10年時間呢？火車票實名制自提出就受到許多反對者的批評，有的學(xué)者還總結(jié)出了實名制“十大罪狀”。火車票實名制是一項涉及多主體、多環(huán)節(jié)、多方利益的公共政策，其制定和實施要受到各種內(nèi)外因素的影響和制約。火車票實名制政策的制定和實施主要受到以下因素的制約：

3.1 政策制定中的障礙

公共政策在制定過程中不僅要考慮如何解決社會公共問題，還需獲得政策作用對象的廣泛認可。火車票實名制政策不僅要有可操作性和可行性，還需協(xié)調(diào)各種利益集團的利益，沖破各種內(nèi)外部因素的束縛。從火車票實名制影響的客體看，實名制的阻力主要來自以下三個方面：

3.1.1 “鐵老大”的被動觀望態(tài)度

蔡茂松2003年最早建議實行火車票實名制，2006年春運期間“實名制”得到許多民眾和學(xué)者的支持，但沒有被鐵道部采納，理由是要解決我國春運期間客運緊張問題的根本在于提高運力，加大政府對鐵道運輸?shù)耐度肓Χ龋瑯?gòu)建更加完善的運輸系統(tǒng)[5]。近年由于春運期間客流量屢創(chuàng)新高，票販子倒票更加猖獗，嚴重干擾了我國鐵路旅客運輸，因此，要緩解購票難題，實行火車票實名制則成為重要出路，而且實名制在國外已取得了成功經(jīng)驗，如印度、古巴、俄羅斯、泰國等國都在不同程度上實行了火車票實名制，并取得良好成效。鑒于國外經(jīng)驗和我國國情，國內(nèi)主張實行火車票實名制的呼聲越來越強烈，但鐵道部認為，實施實名制將增加售票程序，進而影響到其單位時間內(nèi)的售票數(shù)量，增加了售票成本，包括管理成本、人工成本、時間成本以及其他相關(guān)的衍生成本。“鐵老大”在面對來自內(nèi)、外部壓力以及利益博弈的情況下，仍持觀望態(tài)度，等待國家出臺相關(guān)政策。

3.1.2 “黃牛黨”的極力“反對”

實名制主要針對那些用不法手段獲取并轉(zhuǎn)售火車票，制售假火車票、假證件的“黃牛黨”，他們是實施實名制的最大障礙。首先，“黃牛黨”和鐵道部門有關(guān)人員有利害關(guān)系，他們會以各種手段和渠道誘導(dǎo)鐵道部阻礙火車票實名制政策的實施；其次，“黃牛黨”不能通過正規(guī)渠道反對火車票實名制的實施，便化身一般民眾，在群眾中宣傳實名制的缺點，對實名制的缺陷進行夸大，對群眾進行誤導(dǎo)；另外，也有一些所謂的“專家”和學(xué)者通過媒體和其他渠道對火車票實名制進行批評，列舉實名制的種種不足。這都無疑增加了實名制實施的阻力。

3.1.3 廣大群眾對實名制的認識差異

廣大群眾對“實名制”并不陌生，“銀行卡實名制”、“汽車實名制”、“手機實名制”等已實施多年，“火車票實名制”也很早就被提出，但群眾對實名制操作流程和相關(guān)規(guī)則的認知程度并不高[6]。火車票實名制是一個復(fù)雜、多元的系統(tǒng)工程。火車票實名制導(dǎo)致購票方式的多樣化和購票程序的復(fù)雜化，如電話訂票、網(wǎng)上訂票、窗口購票、代售點購票等多種方式，而每種購票方式又有不同流程。同時，購票的有效證件多元化，包括居民身份證、臨時身份證、戶口簿、軍官證等25種有效證件，其中僅有第二代身份證才能進行電話訂票和網(wǎng)上訂票；退票、改簽、證件或車票丟失的處理辦法也更繁瑣；訂、取票的時間也不相同；候車、換車、上下車新規(guī)定。一般民眾對這些名目繁多的規(guī)定都缺乏了解，而鐵道部對實名制的宣傳力度也不夠。

政策適用主體的同質(zhì)度低，也是影響火車票實名制的一個重要因素。“就政策適用主體而言，倘若其同質(zhì)度低，成員的價值觀、信仰差異性大，勢必造成政策執(zhí)行上的困難；其次政策涉及的人數(shù)也關(guān)系到政策的執(zhí)行，政策涉及者越多，則越難執(zhí)行”[7]223。實名制政策的對象是在中國境內(nèi)乘坐火車的所有人，其中包括農(nóng)民工，學(xué)生，游客等，適用主體身份復(fù)雜。購票人員的文化差異度大，對火車票及相關(guān)信息的了解程度也不同，特別是農(nóng)民工，對互聯(lián)網(wǎng)比較陌生，無法進行網(wǎng)上購票，因此，讓絕大多數(shù)群眾都支持實名制政策的難度非常大。

3.2 政策執(zhí)行中的障礙

政策執(zhí)行既是政策過程的中心環(huán)節(jié)，又是實現(xiàn)政策目標最重要的活動。“一方面，政策執(zhí)行的成敗直接決定著政策效益和價值的實現(xiàn)；另一方面，通過政策執(zhí)行可以檢驗政策的制定，可根據(jù)實際對其進行修改和完善，以提高政策的可行性和有效性”[7]208。所以，火車票實名制政策在全面實施過程中的阻礙因素主要包括：

3.2.1 手續(xù)繁瑣

火車票實名制要求乘客在購票和乘車時都應(yīng)出示證件，要符合“人、證、票”一致。因此，乘客需要憑有效證件購票乘車。購票時售票員將購票者的姓名、身份證號、二維信息編碼打在車票上，這所需時間至少是實名制之前的5倍。乘客檢票進站時也要出示車票、有效證件或相關(guān)證明，如學(xué)生證，軍人證等。驗票環(huán)節(jié)同樣比較繁瑣，特別是當乘客將車票或證件丟失時，補票及補辦證件的手續(xù)復(fù)雜，也可能會耽誤一些乘客的行程。因此，火車票實名制可以在很大程度上遏制黃牛黨倒票，但同時也給乘客帶來一些不便。

3.2.2 信息易失風(fēng)險

火車票若不能報銷，乘客一般會在出站后將其丟棄。在實名制政策全面實施之后“撿票族”也應(yīng)運而生，他們被人雇傭?qū)ｉT在火車站出站口及附近撿乘客丟棄的車票。由于車票上包含了乘客的個人信息，這些信息有可能會隨車票的丟棄而泄露。雖然，個人信息泄露的風(fēng)險仍未可知，但這種風(fēng)險是客觀存在的。

3.2.3 購票方式導(dǎo)致不公

2011年鐵道部為保證購票公開、公平、公正，推出了“網(wǎng)絡(luò)和電話訂票”的新舉措，但這一措施很快就遭到一名重慶籍溫州打工者黃慶紅的“投訴”，其投訴原因是：一方面，網(wǎng)絡(luò)訂票和電話訂票程序繁瑣，對農(nóng)民工來說有失公平，很多農(nóng)民工不知道網(wǎng)絡(luò)訂票和電話訂票；有的不會上網(wǎng)，也就無法進行網(wǎng)絡(luò)訂票，有的甚至沒有手機。另一方面，網(wǎng)絡(luò)訂票和電話訂票的預(yù)售期提前12天，窗口購票僅提前10天。這個時間差對到車站購票的群眾也有失公平。很多車票被網(wǎng)上訂購或電話訂購了，這對在窗口購票的人來說，買到票的幾率就大大降低了。因而，對不會網(wǎng)絡(luò)訂票或電話訂票的群體而言，火車票實名制政策在執(zhí)行過程中有失公平和公正。

3.3 規(guī)避障礙建議

3.3.1 加大資金投入，提高鐵路的運輸能力

我國人口眾多，鐵路是居民出行的重要方式之一，春運期間客流屢創(chuàng)新高，要解決“一票難求”的問題，根本上還是要提高客運能力。鐵路建設(shè)是國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要組成部分，政府應(yīng)加大對鐵路的投入。中央應(yīng)根據(jù)規(guī)劃不斷增加對鐵路運輸?shù)耐度耄坏胤秸矐?yīng)根據(jù)各地實際增加對鐵路財政的投入；加強地區(qū)、區(qū)域間新鐵路干線建設(shè)，增設(shè)新站點等。另外，國家還應(yīng)出臺相關(guān)鐵路融資政策，完善鐵路融資制度，鼓勵民間資本投資鐵路建設(shè)。

3.3.2 加強法律保護

一項政策的出臺應(yīng)有一定的法律法規(guī)作為支撐，以保障政策有效實施。火車票實名制實行受到很多障礙，很大程度上是由于缺少相關(guān)立法保障其實施。有關(guān)部門應(yīng)該加強立法，出臺相關(guān)法規(guī)，使實名制政策有法可依。這樣不僅有利于鐵道部有法可依，也有助于維護好廣大群眾的利益，保護乘客個人信息安全，同時也可以對“黃牛黨”、票販子的打擊有法可依、有章可循。

3.3.3 加大實名制政策宣傳力度

有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)群眾獲取信息渠道的差異性，有針對性地進行宣傳。如農(nóng)民工，地方政府可要求企事業(yè)單位的工會傳達實名制政策的規(guī)定，讓廣大群眾了解實名制購票、驗票、退票的相關(guān)程序，從而解決信息不對稱導(dǎo)致乘客購票的不公平問題。

3.3.4 創(chuàng)新售驗票服務(wù)系統(tǒng)

利用信息技術(shù)對實名制售驗票系統(tǒng)進行革新，開發(fā)更方便快捷的火車票售驗票系統(tǒng)，優(yōu)化火車票實名制的操作流程，提高相關(guān)人員的工作效率，同時降低旅客在進行購票、驗票、候車、乘車、換車等環(huán)節(jié)的各種成本。

3.3.5 增加公共物品供給，加強公眾參與

調(diào)整不同購票方式的時間差，保證群眾在使用不同購票方式時的公平、公正。提高鐵路運能，增加火車票的投入量，在車票量一定的前提下，保障不同售票點和不同售票方式之間的公平合理分配。另外，火車票實名制政策的制定、調(diào)整和完善應(yīng)加強公眾參與，提高公眾參與意識和能力，降低公眾參與成本，鼓勵不同行業(yè)、不同領(lǐng)域、不同群體的民眾通過多種渠道對實名制實施過程中的不足，提出合理化建議，進而推動實名制政策的完善和創(chuàng)新。

項目基金：省社科聯(lián)2012年度遼寧經(jīng)濟社會發(fā)展立項課題成（2012lslktglx-11）

參考文獻：

[1]陶學(xué)榮， 崔運武. 公共政策分析[M].第1版. 武漢：華中科技大學(xué)出版社， 2008： 181.

[2]霍玉倩.別把實名制當做萬能靈藥[EB/OL].北青網(wǎng)http：//bjyouth.ynet.com/3.1/1201/07/6677474.html，2012-01-07/2012-02-02.

[3]土立方.網(wǎng)購火車票對農(nóng)民工公平嗎[EB/OL].龍江社區(qū)http：//club.ithlj.com/thread-274652-1-1.html，2012-01-06/2012-02-03.

[4]王彪. 關(guān)注民生， 實行火車票實名制[J]. 經(jīng)濟導(dǎo)刊， 2008， （7）： 98.

[5]楊勇. 火車票實名制政策的多源流理論分析[J]. 新財經(jīng)（理論版）， 2010， （1）： 155.

[6]朱怡藍. 對于火車票實名制的政策分析[J].改革與開放，2011，（12）：134.

[7]張國慶. 公共政策分析[M]. 第1版. 上海： 復(fù)旦大學(xué)出版社， 2004： 223.