民事行政檢察工作中貫徹調解優先原則機制和方式

“調解優先原則”既是推動矛盾糾紛化解的重要原則，也是社會管理創新的重要內容。為了貫徹落實中央關于深入推進社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法三項重點工作的部署，高法近日出臺了《最高人民法院關于進一步貫徹“調解優先、調判結合”工作原則的若干意見》，將“調解優先原則”提到了一個新的高度。為了化解矛盾糾紛，維護社會穩定，檢察機關也強調要將“調解優先原則”貫徹到民行檢察工作中。由于檢察機關在民行檢察工作中進行調解沒有法律依據，也不屬于現行的“司法調解、人民調解、行政調解”大調解體制，因此，操作起來存在一定的困難和問題，需要不斷的探索實踐和調研。

一、對民行檢察工作調解的認識

民行檢察的主要職能之一是辦理民事行政抗訴案件。民行檢察調解是指檢察機關在辦理民行申訴案件中，當事人有自愿和解的意向，在辦理申訴案承辦人的主持下，當事人雙方就申訴案件自愿達成和解協議，檢察機關終止對申訴案件審查的辦案機制。民行檢察調解，它不同于司法調解，也不同于人民調解和行政調解，實際上是在檢察機關主持下的當事人和解，是執行和解中的一種。

二、民行檢察工作中貫徹調解優先原則的意義

民行檢察工作中的調解優先原則是指檢察機關在辦理民行申訴案件過程中要牢固樹立調解意識，在受理申訴后作出抗訴或其他處理結果前要先行對涉案糾紛組織雙方當事人進行調解的原則。民行檢察調解是當前民行檢察工作中一種新的糾紛解決方式。在構建和諧社會的大趨勢下，民行檢察堅持調解優先原則有著極為重要的意義，同時也是踐行“以人為本、司法為民”的具體體現。

（一）有利于節約訴訟成本，減少司法資源浪費

由于現行法律規定及辦案機制的限制，民行抗訴案件要經過眾多訴訟環節，特別是經過二審終審又申訴的案件，大致要經過基層檢察院初審提出建議，上級檢察院復查，上級檢察院提請省級檢察院抗訴，高級法院裁定再審。由于抗訴案件訴訟環節繁瑣，辦案周期長，工作效率低，雙方當事人耗費的時間、精力多，同時也造成司法資源浪費。

而民行檢察調解，則能在短時間內快速解決爭端問題，避免了提抗、建抗案件眾多“曲折”程序帶來的再次訴訟所牽扯的巨大人力、物力投入。從而節省有限的司法成本，減少經濟消耗，實現司法資源的效用最大化。

（二）有利于化解矛盾糾紛，維護社會和諧穩定

維護社會穩定和構建和諧社會是檢察工作的重中之重，也是一切司法工作者的追求目標。能夠通過申訴程序來到檢察院的案件，大部分都是經過二審審理的案件，雙方當事人意見分歧大，矛盾沖突嚴重。申訴一方希望檢察機關抗訴以達到改判案件的目，而對方當事人則希望檢察機關不抗訴，以維持既得利益。

三、民行檢察工作中貫徹調解優先原則存在的困難、問題

民行檢察調解在化解矛盾糾紛、節約訴訟成本、促進社會和諧方面具體積極的作用，但由于民行檢察調解不是法律明確規定的監督方式，因此貫徹調解優先原則不僅在程序操作上，還是實體處理上均存在一定的困難和難度。主要表現在：

（一）貫徹調解優先原則在程序上存在一定的難度。因為民行檢察調解也要遵循調解自愿原則，要求雙方當事人必須自愿參加檢察機關組織的調解活動。首先要求是雙方當事人都要到檢察機關，而實際上檢察機關在通知申訴人到場都難以保證的情況下，通知對方當事人到場更上難上加難。在雙方當事人都難以到場的情況下，調解優先原則便無從執行。

（二）調解協議的效力問題。由于法律并未規定檢察機關有調解權，也沒有將檢察調解納入我國大的調解制度范疇，因此，民行檢察調解過程的產生的法律文書調解協議不具有法律的效力。一是檢察機關的調解不同于人民調解委員會的調解。最高人民法院《審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》僅對經人民調解委員會調解的協議賦予民事合同的性質，其調解協議對雙方當事人具有約束力，一方不履行，另一方可據此向人民法院起訴，請求對方按協議履行。而檢察機關的調解協議沒有被賦予民事合同性質，也不具有可訴性。二是檢察機關的調解也不同于人民法院的調解。民事訴訟法規定人民法院在審理過程中的調解與裁判具有同等效力，即人民法院的調解具有強制執行力，對檢察機關的調解法律沒有賦予強制性效力，調解的功效除即時結清外，皆處于不確定狀態。最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第266條規定：“一方當事人不履行或者不完全履行在執行中雙方自愿達成的和解協議，對方當事人申請執行原生效法律文書的，人民法院應當恢復執行，和解協議已經履行完畢的，人民法院不予恢復執行”，此處的和解是指在法院的執行程序之外的當事人之間達成的一致意思表示，包括自行和解及其他因素促成的調解。那么檢察機關的調解只能看作是執行過程中的和解，其效力取決于當事人是否履行和解協議，如果一方反悔，檢察機關的調解工作前功盡棄。

四、民行檢察工作中貫徹調解優先原則的方法、步驟、適用范圍

雖然由于法律規定上的缺位，民行檢察工作中貫徹調解優先原則存在一定的困難，但“調解優先原則”是更新司法理念、順應現代司法潮流的必然趨勢。我們必須將調解理念貫徹整個民行檢察工作始終。工作中要更新觀念，樹立調解理念，探索調解方法和途徑。

（一）民行檢察工作中貫徹調解優先原則的適用范圍

民行檢察調解固然有一定好處，但并非案案適用。如果法院裁判正確的情況下檢察機關再去組織雙方當事人進行調解，這難免會損害司法權威，影響法院正確裁判的公信力和執行力。在此種情況下，檢察機關并非無所作為而直接將處理結果告知當事人了事，為了案件能夠順利執行，檢察機關也要做大量的息訴工作，但這與檢察調解是兩個概念。筆者認為，民行檢察調解在一定程序上是法院錯誤裁判的一種糾正手段，因此，民行檢察調解在案件適用范圍上應界定在法院生效裁判存在瑕疵但抗訴條件不充分或生效裁判存在錯誤但抗訴效果不好的案件。

（二）民行檢察調解的操作步驟和方法

民行檢察調解不同于人民法院組織的調解，也不同于當事人自行的和解。它與民行檢察工作緊密相連，具有其特殊性。在具體操作上要注意以下幾個問題：

1、民行檢察調解應在受理申訴案件并進行立案后作出處理決定前進行。

2、民行檢察調解應當制作調解筆錄，但不宜制作調解書。

3、民行檢察調解過程中促成雙方當事人達成和解協議的，應當將和解協議書送達作出生效裁判文書的人民法院，并取得法院的認可。這樣有利于法院及時掌握執行和解的內容，同時也解決了民行檢察調解中和解協議效力問題。

4、檢察調解過過程中達成的和解協議，最好能在檢察機關主持下即時結清。否則，該和解協議與執行和解協議一樣具有不確定性，一旦一方反悔，申請法院執行原裁判，則法院會恢復執行原裁判，和解協議將不具有任何效力。這樣一來，檢察機關的調解工作將毫無價值。