我國廣告產業政策檢視（1979—2011年）

摘要：產業政策對產業的發展規模和發展速度起著至關重要的作用，本文引入產業政策理論對三十多年來我國的廣告產業政策進行檢視和分期，以期為廣告產業政策的調整提供一些參照，促進我國廣告產業進一步發展和升級。

關鍵詞：廣告產業 產業政策 檢視

一、產業政策的定義和作用

對產業政策的運用最早源于日本，產業政策的實施對日本戰后的經濟復興起到了至關重要的作用。然而產業政策的定義至今未形成統一的認識，一般認為廣義的產業政策是指跟全產業有關的一切國家法規和政策的統稱，而狹義的產業政策則針對特定的產業。在此，筆者引用狹義概念，即所謂產業政策是指“國家或政府為了實現某種經濟和社會目的，以全產業為直接對象，通過對產業的保護、扶植、調整和完善，積極或消極參與某個產業或企業的生產、營業、交易活動，以及直接或間接敢于商品、服務、金融等市場形成和市場機制的政策的總稱”1。

作為一種非市場手段，產業政策的一個重要理論基礎是“市場失靈”，簡單地說就是在非完全競爭的現實市場經濟中市場無法充分發揮效率，不能有效地進行資源的分配和調節，進而進行產業結構調整和完善，市場失去部分功能，導致壟斷、信息不完全或不對稱以及外部性等情況，而產業政策的作用就在于彌補效率損失和完善市場功能。然而，即便在完全市場，不再出現市場失靈的情況下，產業政策的存在也十分必要。終使市場功能完全，但市場本身是有一定邊界的，它不能對市場外部的問題產生作用。新興產業的扶植、產業的長遠規劃、結構調整以及所產生的社會性問題度都須通過產業政策的作用才能實現。

二、我國廣告產業政策的定位

基于以上觀點，筆者認為廣告產業政策是指由于市場失靈及其作用的有限性，國家或政府為實現經濟和社會效益，以整個廣告產業為對象，通過對產業的保護、扶植、調整和完善，對產業進行組織、協調和規劃，調配資源和結構，以期積極或消極參與廣告市場的生產、經營和交易活動的政策的總稱（也包括直接或間接干預市場形成和市場機制的政策）。

對廣告產業政策的認識筆者認為應注意以下幾點，第一是產業政策區別于法律，從制定的角度看，法律由立法機關制訂和頒布，而1989年頒布的《國務院關于當前產業政策要點的決定》明確指出“產業政策的制定權在國務院”2，可見產業政策是由國家行政機關頒布和實施的，制訂主體不同，作用機制也就不一樣；其次，法律具有很強的規范性，而產業政策在于對產業進行組織、協調和規劃，優化產業結構、提升產業競爭力；再則法律具有較高的穩定性，政策則相對靈活多變。法律在制訂實施后較長時間內是固定不變的，而產業和市場卻在不斷的發展變化，法律不能解決當前產業形勢發展中出現的問題，則需要國家和政府針對性地制定和實施產業政策，相對法律而言產業政策具有更好的靈活適用性和針對性。

第二是產業政策的制定主體是國家行政機關，1989年頒布的《國務院關于當前產業政策要點的決定》指出“產業政策的制定權在國務院”，“各部門和各省、各自治區、直轄市及單列省轄市人民政府，應根據國家產業政策，結合本部門、本地區的特點，擬定實施辦法，并報國務院備案”3。具體到廣告產業政策的制定主體則是國家工商行政管理總局、地方各級工商行政管理機關及其他相關部門。我國廣告產業政策由部門規章和地方法規、規章組成，筆者將其分為國家產業政策和地方產業政策，國家產業政策包括部門規章、部門規范性文件和其他規范性文件，地方產業政策包括地方政府規章、省級地方性法規和市級地方性法規。

三、我國廣告產業政策的演變（1979—2010年）

筆者檢索了我國1979年到2010年（截止至2010年8月）近三十二年共980部廣告產業政策，其中國家產業政策626條，地方產業政策354條4。筆者依據產業政策理論對其進行分析，認為我國廣告產業政策經歷了以下幾個演變過程。

（一）產業復興時期（1979—1982年）

受高度集中的計劃經濟體制束縛，建國以來我國廣告產業的發展非常緩慢。改革開放以后，廣告作為商品經濟的產物得到恢復和發展。1979年《關于報紙、廣播、電視臺刊播外國商業廣告的通知》指出要調動各方面的積極因素，更好地開展外商廣告業務。這一政策的提出首先肯定了廣告對于傳播經濟信息、促進貿易發展的作用，對于恢復和發展報刊、廣播、電視等媒體廣告業務、推動其他形式廣告業務活動的發展具有重要意義，有力地推動了廣告的發展，可以說這一階段是我國廣告產業從無到有的產業復興時期。

1980年國務院明確廣告業由國家工商行政管理總局管理并于1982年正式建立了廣告管理機構——國家工商行政管理總局廣告管理處，1983年中華人民共和國工商行政管理總局改為中華人民共和國工商行政管理局，下設廣告司。管理機構的設立使廣告產業有了明確的管理歸屬，開始了對廣告產業的規范管理。嚴格來講廣告管理機構的設立不能算產業政策，然而作為日后廣告產業政策的制定主體，設立廣告管理機構這近乎產業復興的決策為以后產業的快速發展起到了決定性的作用。1980年起草并于1982年頒布實施的《廣告管理暫行條例》則標志著我國廣告產業經營管理開始了規范化和行政監管的進程。廣告產業管理和產業政策作用的開始對廣告產業的發展具有重大的歷史意義。

（二）產業扶持時期（1983—1989年）

1984年，十二屆全會提出《中共中央關于經濟體制改革的決定》，把“實行對方開放”定為基本國策，第一次正式提出了“社會主義商品經濟”的概念。隨著改革開放的不斷深入，國民經濟開始由計劃經濟向市場經濟轉軌。這一時期也是告別商品短缺進入商品競爭的時代。改革開放呈現出社會主義商品經濟的蓬勃發展，大多數企業和商家逐漸意識到廣告對商品宣傳與促進銷售、引導消費所起的作用，廣告成為國民經濟發展中成長最為迅速的新興產業之一。

這一時期國家采用了相對傾斜的產業政策，即運用行政以及經濟手段扶持和保護廣告產業發展，加強產業管理，規范市場運營，保障產業健康發展；豐富廣告投放形式和投放的商品類別，促進廣告市場的豐富化和多元化；擴大了廣告市場空間和經營范圍，進一步放寬了港澳臺和外資進入范圍，鼓勵民營廣告經營單位的出現。這些政策為產業發展提供了更為廣闊的資源和市場。

（三）產業規劃時期（1990—1994年）

鄧小平南巡前后發表系列講話，加快了對內改革、對外開放的步伐，1992年第十四次全國代表大會提出的《加快改革開放和現代化建設步伐，奪取有中國特色社會主義事業的更大勝利》報告確定經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，把社會主義基本制度和市場經濟結合起來，建立社會主義市場經濟體制。

所謂產業規劃即政府為促進產業發展制定長期規劃。1993年印發并于1994年施行的《關于加快廣告業發展的規劃綱要》對發展廣告產業的指導思想、基本原則和發展目標及重點做出了明確表示，并制定系列政策措施確保產業規劃的執行。包括加強完善中央及地方各級廣告管理機關；進行廣告代理制試點，理順廣告公司與媒介的職能分工關系；積極開展廣告發布前審查制度試點，建立廣告發布前審查制度等。在《綱要》的思想指導和作用影響下，主要針對廣告產業制度進行了系列努力和嘗試。可以說《綱要》是對廣告產業制定的第一份綱領性產業政策，標志著國家對廣告產業政策系統調整的開始。

這一時期國家運用產業政策重點對廣告產業進行制度建設和結構調整。從1990年開始嘗試進行廣告代理制度的試點，開始建立系統、完善的廣告產業制度體系。在政策作用下，廣告產業初步建立了相對完善的廣告發布審查制度、廣告行業協會體系，進一步完善了廣告監管和行業自律，廣告產業結構趨于合理。

（四）產業組織時期（1995—1999年）

1995至1999年我國共頒布了302條廣告產業政策，其中國家產業政策210條，地方產業政策92條。其中解釋性和批復性政策文件共有94條，占總量的近45%，是這一時期廣告產業政策最主要的特征。所謂解釋性和批復性政策即對廣告運營、廣告形式以及組織布局的解釋和認定，規范產業適用范圍和作用形式，即對廣告產業主體和資源的組織協調，筆者認定其為解釋性產業政策，具有產業組織和布局政策的特征。其中包括對廣告法律適用的認定、廣告經營管理方式的認定、廣告形式的認定等。

產業布局的核心目標在于優化產業內部和產業間的空間分布。對廣告產業的產業布局具有兩層的含義，橫向指廣告產業的空間區域分布，縱向指媒體推廣形式和投放的商品類別分布的組織、協調。該時期對廣告產業的空間布局采用導向性政策，而對媒體推廣形式和投放的商品類別的組織、協調成為產業布局的重點。這一階段初步完善了廣告商品類別的管理和布局并對各媒體廣告形式加強了組織和管理。

（五）產業規范時期（2000—2010年）

該時期我國堅持以“三個代表”重要思想和科學發展觀統領經濟社會發展全局，經濟社會得到良好發展，國民經濟呈現“增長速度較快、經濟效益較好、價格漲幅較低、群眾受惠較多”的良好發展態勢，經濟社會發展的協調性增強。

這一期間共頒布了528條廣告產業政策，其中部門規章293條，地方法規規章235條。該時期廣告產業政策體現為強烈的抑制性傾向，主要表現為對廣告監管進一步規范、加強，產業政策的工作重點放在清理整頓上，連續多年進行打擊虛假違法廣告的專項整治。建立違法廣告公告制度，定期出臺監測發現的典型違法廣告案件。

四、我國廣告產業政策的特征

（一）產業政策數量逐年增長

筆者檢索1979—2010年我國的廣告產業政策，發現產業政策呈現逐年增長的趨勢。因為隨著我國廣告產業的發展，市場不斷擴大，廣告日漸成為社會、經濟的重要組成部分。廣告逐漸發展為相對獨立、完善的產業，產業結構日益龐大、復雜，對廣告產業的經營管理和監管力度也逐年加大。伴隨市場的擴大、產業的發展，廣告產業也出現越來越多的問題，阻礙產業的進一步發展。為此產業政策對廣告產業的監管力度也逐年加大。一方面說明了政府對廣告產業發展的愈加重視，也說明廣告產業快速發展的同時也伴隨著系列問題，這些問題需要政府和市場共同去面對、解決，才能進一步地促進廣告產業的結構調整、升級轉型，促進產業的發展和完善。

（二）政策作用具有滯后性

滯后性指在市場經濟中，市場調節是一種事后調節。筆者認為我國的廣告產業政策的作用也有明顯的滯后性，這集中表現在兩個方面：即政策滯后于市場、地方滯后于中央。

我國是中國特色的社會主義市場經濟，簡單說就是市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。承認市場自身具有調節功能，調節市場供需和資源配置，實現優勝劣汰、結構完善和產業發展；認為市場本身有缺陷，在現實市場經濟中市場無法充分發揮效率，不能有效進行資源的分配調節，進而對產業進行結構調整和完善。而我國廣告產業政策的定位即為彌補市場缺陷，在產業發展和市場競爭出現問題后，為解決問題而制定和實施產業政策，這是典型的補救性、滯后性產業政策，大部分的廣告產業政策都是在出現法律適用、經營管理、發布審查等問題后制定和實施對應的產業政策以更正行為和規范市場。

滯后性是被動的，不能主動對產業發展進行導向、矯正；滯后性也是零碎的，沒能形成系統的政策體系。這種產業政策最明顯的缺陷在于被動依賴市場競爭，不利于廣告產業的集約發展，損害產業的規模效益，降低我國廣告產業的國際市場競爭力。廣告產業政策的滯后性是由產業政策的定位決定的，我國廣告產業政策定位為彌補市場缺陷，政府和產業政策的作用僅為市場自我發展中的調節、補救，沒能起到宏觀指導和制度支持作用，由于市場本身的滯后性、盲目性和自發性，直接導致了產業政策的盲目和低效。

（三）政策的抑制性傾向

產業政策理論中的抑制政策指因供求平衡、環境保護、經濟和社會安全等原因短期或長期抑制甚至禁止特定產業發展的政策。針對我國廣告產業政策，其中的抑制性傾向主要指政府在制定和實施廣告產業政策時過于重行政監管而忽視產業管理，產業政策的著眼點在于規范市場秩序，集中體現為行業整頓清理和專項整治活動，忽視產業政策更為重要的政策指導和制度支持。

自上世紀80年代始，我國就把對廣告產業的工作重心放在加強廣告監管和行業清理整頓上，在產業發展之初多次對廣告產業進行清理整頓。到21世紀初，廣告產業進入相對規范和完善階段，在繼續加強廣告監管的同時，產業政策的重點放在打擊虛假違法廣告上，從2000年開始集中進行專項整治工作，逐年加大打擊虛假違法廣告的力度，尤其加強對虛假違法藥品、醫療器械和保健食品廣告的打擊力度和行政監管。這一定程度上規范了廣告市場秩序，保證產業健康發展。但筆者認為廣告產業中出現問題的根本原因在于定位上的失誤和制度上的缺陷，本末倒置的做法忽略了產業政策更為重要的作用，只關注出現的問題卻沒有對問題產生的根本原因進行分析、解決，對廣告產業的制度完善和結構升級進行有效的政策指導和貫徹支持，只破不立的做法從長遠看不利于我國廣告產業的發展。

我國的廣告產業從改革開放初幾乎為零發展到現在超過2000億元的產業規模，有力地促進了國民經濟增長和社會經濟的多元、繁榮，產業政策起到了至關重要的作用，尤其在產業發展初期，政策對廣告產業的鼓勵和引導使廣告產業不斷發展壯大。然而，伴隨產業的發展，現有的產業政策不利于廣告產業的進一步升級和結構調整，彌補市場缺陷的政策定位滯后于產業發展，抑制性傾向的產業政策過于重視市場的行政監管而忽視其產業管理，僅把廣告當做單一的營銷手段看待，忽略對廣告產業的政策指導和制度支持。在國家面臨新一輪產業政策調整以及廣告產業面臨升級和結構轉型的雙重背景下，廣告產業政策的定位也應從彌補市場缺陷轉向促進產業發展，由行政監管向國家導向轉變，改指令性產業政策為指導性產業政策。利用發展創意產業戰略的機遇在宏觀上對廣告產業進行總體把握和規劃，建立完善的廣告代理制度，走集約化—規模化的發展道路。

注釋：

[1]中國社會科學院工業經濟研究所，日本總合研究所：《現代日本經濟事典》，中國社會科學出版社，1982版。

[2]田銀華：《產業規制與產業政策理論》，經濟管理出版社，2008年版，第24頁。

[3]田銀華：《產業規制與產業政策理論》，經濟管理出版社，2008年版，第24頁。

[4]檢索自歷年《中國廣告年鑒》、萬方中國政策法規全文數據庫和《中國廣告猛進史》（1979—2003）。