公共行政效率的兩種思考模式

摘要：Richard Box在《代表優先與行政效率的替代選擇》一文中從制度設計的角度提出用\"使代表居于同等地位“替代”代表優先\"的方案以解決作為治理的公共行政中的特權問題，提高公共行政的效率與效能；George Frederickson則從公民精神入手，研究其與公共行政效率之間的關系，探討作為倫理的公共行政應如何信守對社會公平、正義等價值的承諾。公民精神的高低應如何定義？提倡公民精神是否意味著對官僚的貶抑？George Frederickson仍留給了我們許多問題以進一步思考。

關鍵詞：公共行政效率 公民精神 制度設計

一、基于制度設計的公共行政效率

Richard Box在《代表優先與行政效率的替代選擇》一文中指出，在美國政府中，優先與效率是一個“默認立場”：很多人相信公共部門正是應當由此而建立、運作。基于精英對公眾缺乏治理能力的普遍假定，“代表優先”作為代議制的典型或默認的模式便擁有操作上的合法性，因為它假定知識和決策權威合法地屬于當選某省代表，而不是屬于人民自身。但這種稱公眾不具備治理能力的“精英評價”在作者看來具有循環論證的性質：因為公民缺乏充分信息和決策渠道，所以他們顯得無知、冷漠而且不能作出理性選擇。因為他們顯得缺乏能力，所以不必努力為他們提供信息和決策渠道。這種將公民弱化的傾向顯然無視或有意清除公眾參與的現狀，為權力的傾軋大開方便之門。因此，作者逆勢而行，提出了一種相對于“代表優先”的替代方案，并認為這一方案作為一種民主政治的進展是可能的：它們介入權力層中以減少特權，而不引發恐慌。

作者把這一替代方案概括為“使代表居于同等地位”。即那些“外在于”正式的政府機構，市民團體圍繞各類問題或地理區域形成組織。市民團體可能是非正式的，為處理某一特殊問題而創建，或者他們可能得到地方政府的承認，并被給予為他們所在地區的公共服務預算提出建議之類的職責。市民在這些組織活動中展現的自治能力與那些希望從公共部門的合同或公共服務的私有化中獲利的聯盟相比迥然不同，它對“公眾缺乏治理能力”的陳詞濫調進行現實反諷，并在歷史溯源中肯定它存在的繼承性與合法性。因為市民外在于政府形成組織以解決公共問題的現象雖然可能采取新的形式，但它本身并不是新事物。在美國，它可以被追溯于托克維爾關于19世紀早期美國的著述。在《論美國的民主》中，托克維爾曾對美國作了這樣的描述：“美國人不論年齡多大，不論處于什么地位，不論志趣是什么，無不時時在組織社團。在美國，不僅有人人都可以組織的工商團體，而且還有成千上萬的團體……為了舉行慶典，創辦神學院，開設旅店，建立教堂，銷售圖書，向邊遠地區派遣教士，美國人都要組織一個團體。他們也用這種辦法設立醫院、監獄和學校……在法國，凡是創辦新的事業，都由政府出面；在英國，則由當地的權貴帶頭；在美國，你會看到人們一定組織社團。”1因此，在民主政治的進展中，對這些實踐的吸納在作者看來可以被說成是“同等的代表”，從而與“代表優先”中的立法者、行政長官，以及他們任命的政治代理人形成對照。這種分權化的治理過程使政策的結果不再是精英們本來在封閉的，較少風險的背景下所偏愛的事物成為可能。

二、基于公民精神的公共行政效率

由“代表優先”到分權下的“使代表居于同等地位”無疑使政府的效率和效能得到了改善，特權、腐敗現象有所減少，但公共行政也面臨著挑戰。這就是George Frederickson在《公共行政的精神》一書中指出的，公民雖然繼續以其特有的美國方式組織起來，但是他們不大再像從前那樣，組織起來的目的在于解決社會問題，提供公共服務，而是組織起來，形成各種利益集團以便對政府施加影響。到了20世紀50年代，對政府與公民之間關系的最佳描述就是“多元主義”，它指公民組成各種利益集團，對政府施加影響的傾向。從前那種托克維爾筆下的充滿活力、自我管理的公民精神幾乎已喪失殆盡。因此，不同于Richard Box思考問題的路徑，George Frederickson在《公共行政的精神》一書中不再從制度安排層面，即在公共行政中我們如何做事來探討作為治理的公共行政，而是從我們要做什么和為什么要這樣做入手，來探討作為倫理的公共行政應如何信守對社會公平、正義等價值的承諾。

George Frederickson在書中用古代的雅典作為高公民精神—低行政管理模式的例證，用古羅馬作為高公民精神—高行政管理模式的例證，用現代美國作為低公民精神—低行政管理模式的例證，用古埃及作為低公民精神—高行政管理模式的例證。

1、古雅典的管理模式。高公民精神體現在雅典人是如此熱衷于公民參與，他們不僅設立層級分明的機構以供所有的城邦公民議事之用，還會采取特殊措施防止機構成員成為有經驗的專家，官員的任期只有一年，并且不得在同一機構內連任，這些制度設置試圖平等地保證每位城邦公民都能最大限度地參與政府活動，實現自我管理的高度民主與自由。古雅典公共行政的顯著特征之一是城邦在很大程度上使用奴隸從事政府服務，在政府機關內外，奴隸組成了一個永業勞動的大軍。雖然在等級體制中，重要的職位還是由常任的、能干的行政官員擔任，但古雅典的公共管理者的確沒有太高的工作效率。因此，在作者看來，雅典之所以能夠實施高公民精神模式是由于其他一些人——奴隸——為此付出了很大的代價。他們為城邦公民每天的高談闊論提供時間余暇與政治資本，為后人憑吊此時此景的高度民主虛構浪漫圖景。然而美國人要想在幾千年前古雅典的高公民精神中有所借鑒，在嚴酷的現實面前，在同樣需要有一批人付出代價來換取大多數人的參與空間時，在公共行政者需要界定誠實，需要設法對付資源短缺這一不可避免的任務面前，都難免擱淺。因此，作者奉勸美國人在還沒有理解有關正義和公平精神的情況下，不要奢談高公民精神。

2、古羅馬的管理模式。這一模式是Frederickson眼中代表性公民角色的最佳例證。古羅馬的高公民精神與古羅馬的法律標準高度契合。羅馬人設立特殊的法官——執政官來思考公正和公平的問題，制定出正式的法律，這一法律根據公平交易的要求、常識和人們公認的誠實與公正的最佳商業實踐制定而成。這部國際法提倡法律面前人人平等，并因此形成了羅馬人關于公民資格的觀念。在羅馬人看來，公民資格應當建立在主張友好情誼的社群的信念基礎上，在此社群中，人們之間的友好情誼、而不是自私自利，成為團結的源泉。這一信念構成了古羅馬公民精神的內核，并形成了羅馬人對民主共和國的篤定。高公民精神是一種道德的要求，因此國家成為一個道德社群，人民共同擁有政府和法律，共同管理國家事務。植根于法律對公民資格的理解，古羅馬的高公共行政實踐便不足為奇。行政權力是全體人民的共同權力，“政府在很大程度上只代表攔路劫匪”。到羅馬帝國統治時期，國家有五個行政部門，在國家事務的管理上，均持積極主義和干預主義，甚至在職位、頭銜和工資等現代公務員管理的標準化程度方面均已接近于軍事組織。對制度和秩序的偏好造就了古羅馬在公共行政事務上的高效與高能，但作者同樣對美國人借鑒此模式的可信度表示擔憂與懷疑，一方面標準化的行政管理模式可能會導致官僚組織的病態，另一方面在Frederickson看來美國人缺乏羅馬人富有的公民傳統。因此，美國的公共行政要想轉變為羅馬高公民精神—高行政管理模式的話，羅馬人崇尚的禁欲主義習俗是作者為美國人開出的一劑藥方，它力圖使公眾從私人的營利之事中掙脫出來，以精神為先導，將視線轉移到公共事務中來。

3、現代美國的管理模式。在《聯邦黨人文集》第63篇中，James Madison認為，“美國之所以有異于其他共和政體者，其最可使恃之處，乃在于代議制的原則”，2 “在于美國政府中完全排除作為集體身份存在的人民，而不在于古代政治制度中完全排除人民的某些代表”。3而這樣的區別其實正好說明合眾國的一個極大優越性，因為在Madison眼中，人是自私自利的，美國地廣人稀的條件，雖然可使人民免遭小國常有的憂患，“但如被某些私心太重的人勾結起來進行狡詐歪曲所哄騙，卻有可能陷于一時難以擺脫的麻煩”。4而正是這種明顯地拒絕公民要在政府中發揮積極作用的古老觀念，在使公民精神消極怠惰的同時也帶來了公共行政的低效率。在美國公共行政的誕生時期，并未確立英國或歐洲模式中的行政管理階層或“永久性文官”，權力從一個群體轉移到另外一些群體，成為貴族和政黨手中輪流交替的玩具，公民參與仍然停留在較低的水平。在20世紀初的改革中，政治中立和對職業晉升的追逐備受推崇，為了提高行政效率，犧牲了公民參與和社會回應。在20世紀末臨近的時候，Frederickson悲觀地寫道，“美國人發現他們處在一個十分糟糕的公共服務世界中，因為不僅聯邦黨人的低公民精神的觀點最終占據了優勢地位，而且聯邦黨人的反對者的低行政管理的觀點也取得了勝利。”5

4、古埃及的管理模式。古埃及的高行政管理同樣為作者所稱道，它完全不同于古羅馬標準化、層級式的公共行政管理模式，它把權威視為一種私人關系。國王、國王的代表及與國王有關的人共同組成一個全國性的大家庭，大型公共工程項目，如金字塔的修建、尼羅河的治理，是國王、工程師以及臣民共同參與的。人們并不認為這些項目是有權有勢的人剝削弱勢階層的象征，而是受雇傭的普通勞動者為自己興建紀念碑。與其說埃及人缺少公民參與的意識，毋寧認為這種對公共事務的熱衷與生俱來，竟渾然不覺。作者認為埃及公共行政治理藝術的產生并不完全來自于對行政能力的信奉，它來自教育和繼續教育過程中的閱讀、思考、傾聽、反思。埃及人設立皇家學院來培訓公務員，教學的內容并非局限于給學生教授有關政府部門實際工作的知識，而且還對學生進行文學教育。依靠大學對公務員進行培訓，是Frederickson希望美國從古埃及的高行政管理模式中得以借鑒的經驗之一，因為“大學為確保職業人士支持民主提供了最好的方法。至少人們希望如此”。

Frederickson相信正義和公正的信條是我們價值體系的一個組成部分，但社群的世俗化和割裂，“獨自打保齡球”現象的涌現，以及公共行政改革后公民精神的喪失使得人們現在不珍惜這些觀念，從而使個體困惑孤獨，使人們很難團結在現代共和國的周圍，更遑論參與公共事務的熱情。

三、結論：一些反思與思考

Richard Box在《代表優先與行政效率的替代選擇》一文，其中從“代表優先”到“使代表居于同等地位”的替代選擇從制度安排上論證了提高公共行政效率的合理性，為我們如何在公共行政中做事提供了一條新的選擇路徑。但20世紀60年代民權運動的卷入，使人們對公共行政的研究不再只注重效率和經濟等管理層面的價值，還強調公民精神、公正、正義等的價值，Frederickson正是放棄了從制度設計的角度考量公共行政的效率，轉而從“公民精神”的角度進行切入，探究歷史上顯赫一時的國家所表現出來的不同公民精神與公共行政之間的關系，那些古代國家的公民精神中曾或隱或現表現出來的平等、正義、積極參與的熱情正是作者提醒當今美國人應該繼承并信守的價值承諾，它與傳統的制度設計一樣，同樣對公共行政效率的提高有所助益，并填補道德上的合法性。但Richard Box只用了《公共行政的精神》一書中的一個章節論述了公民精神與公共行政之間的關系，篇幅的局限使很多問題還值得我們進一步研究：

1、何謂公民精神、行政管理的高與低？作者并沒有對這些概念進行明確、詳細的解讀，雖然在上文的圖示中作者對公民精神的高低有過定義，但我們仍需深入探究公民精神的完整內涵，如此才能在與現實的比對中，找回那些曾遺失在歷史角落里的美好價值。對行政管理的高或低，作者同樣沒有明確定義，只是在對歷史上的國家進行描述時，那些行政層級分明，管理體系標準，提倡積極和干預主義的行政能力，治理手段藝術化的國家在作者眼中明顯被劃歸到高行政管理國家行列，那么擁有這些要素是否意味著高效率的行政管理，如果高效率的行政管理包含這些要素，那么在一個公共事務龐雜、公私利益交錯、個人自由盛行的今天，我們還能否秉持同樣的標準？為提高公共行政效率我們又該如何取舍與創新？

2、作者對公民精神與公共行政之間關系的分析只為美國的公共管理者提供了歷史經驗與告誡。但公民精神是人類的遺產，現時代的實踐同樣需要中國的公共行政學者在非技術層面上有深邃的理論思考。中國目前正處于哪一種模式？是否有向高公民精神—高行政管理的方向發展的遠見和精神，是否能夠實現物欲社會中的道德團結，是對每一位作為代表性公民的公共管理者的考驗。

3、探究公民精神與公共行政之間的深層關系。作者在書中只是列舉并簡要地描述了公民精神與行政管理之間的四種關系模式，但為何同是低公民精神在不同國家卻有高、低兩種不同的行政管理方式？作者并沒有給出答案，這就需要我們從不同國家的歷史傳統、風俗習慣、政治制度、經濟基礎等方面進一步思考，對這些問題的深入研究將不僅使公民精神與公共行政之間關系的分析僅僅受益于美國，它對每一個擁有不同層次的公民精神以及不同程度的行政管理的國家都有參考與借鑒的價值，從而在提高公共行政管理水平的同時，兼顧公民精神的發展，高公民精神—高行政管理的模式是Frederickson為我們提供的一份值得追求的美好愿景。

4、對公民精神的提倡并不意味著對官僚的貶抑。雖然立國者之初曾拒絕公民在政府中發揮積極的作用，這使美國的公民精神受到相當大程度的貶抑，但作者承認：“所有成熟的社會都要有世俗的‘祭司’，他們使得制度方面的智慧得以保存下來。”重要的是，那些身居公職、具有公民精神的代表，真正充當正義和公平的監護人。因此，官僚與公民精神的形成之間的關系也可以成為我們進一步探討的問題，公共行政管理中的官僚應具備怎樣的責任與信念？它能否促進特定公民精神的形成？因為對這些公共行政價值的探尋將超越任何統治者的暫時的政治利益，最終使每一個人通往尊嚴的公共生活。

注釋：

[1][法]托克維爾：《論美國的民主》（下卷），商務印書館，2009年，第635頁。

[2][美]漢密爾頓，杰伊，麥迪遜：《聯邦黨人文集》，商務印書館，2010年，第322頁。

[3][美]漢密爾頓，杰伊，麥迪遜：《聯邦黨人文集》，商務印書館，2010年，第323頁。

[4][美]漢密爾頓，杰伊，麥迪遜：《聯邦黨人文集》，商務印書館，2010年，第322頁。

[5][美]喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，中國人民大學出版社，2003年，第185頁。

參考文獻：

[1]〔美〕喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].北京：中國人民大學出版社，2003

[2]〔美〕Richard C.Box.代表優先與行政效率的替代選擇[J].行政理論與實踐，2004（4）

[3]〔法〕托克維爾.論美國的民主[M].北京：商務印書館，2009

[4]〔美〕漢密爾頓，杰伊，麥迪遜.聯邦黨人文集[M].北京：商務印書館，2010