淺析城鄉統籌背景下的農村集體建設用地流轉問題

摘要：在社會主義市場經濟體制下，城鄉統籌要求實行“城”、“鄉”發展雙贏為目的的發展格局。隨著我國城市化進程的加快，為了縮小城鄉差距，實現農村土地資源優化配置，提高農村土地集約利用率，推動農村集體建設用地流轉勢在必行。但目前我國農村集體建設用地流轉中存在許多亟待解決的問題，針對這些問題筆者提出了一些對策和建議，以促進在城鄉統籌的大背景下促進農業規模經營，發展現代農業。

關鍵詞：城鄉統籌 農村 建設用地 流轉

隨著社會經濟的快速發展，城市化進程的不斷加快，人們對土地的需求與土地供給的矛盾越來越突出。城市土地供給增加的主要來源是農村集體建設用地的征收，而征收后土地巨大利益的差距以及收益分配不合理的問題嚴重損害了農民的利益，由此使得農村集體建設用地流轉成為了現實需要。

一、農村集體建設用地流轉的必要性

（一）集體建設用地的流轉是我國城鎮化發展的必然要求。長期以來我國城鄉經濟社會發展形成了嚴重的二元結構，導致城鄉分割，城鄉差距日益擴大，“三農”問題日益突出。做好農村集體建設用地流轉工作有助于促進城鄉協調發展，逐步消除城市和鄉村的對立，縮小城市和鄉村的差距，消除二元經濟對經濟發展的不利影響。

（二）有利于提高土地利用效率以及土地資源的優化配置。我國農村建設用地面積多，利用分散，利用效率低，存在大量閑置的土地，將農民利益與土地利益緊密結合在一起使得土地按照效率最高的方式進行配置與利用，減少閑置土地，同時減少城市建設占用耕地的面積，從而緩解用地的供求矛盾。

（三）有利于城鄉土地的統一管理。農村集體建設用地進入市場進行流轉需要建立完善的土地管理體系以及城鄉統籌的土地管理和利用體系，從而為建立統一的城鄉規劃、管理、利用提供條件。

（四）有利于縮小城鄉收入差距。農民將自己合法的集體建設用地使用權進行流轉，可以獲得可觀的收益，相比于通過土地征收取得的收益，這才相對體現了公平，縮小了城鄉收入差距。

二、我國農村集體建設用地流轉過程中存在的問題

（一）農村集體建設用地流轉的相關法律制度的不完善。雖然十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》允許集體建設用地使用權流轉，但是到目前為止還沒有形成正式的完善的法律法規。

（二）自發無序的流轉使得隱形市場活躍，違法用地屢禁不止，造成農村土地市場的混亂。由于受到巨大的流轉利益的驅動，集體經濟組織及農民希望通過流轉而快速致富，一些地方政府為了追逐短期利益，增加地方財政收入，忽視了長遠利益。未經批準大量隨意的進行非農建設，以較低的價格出讓、轉讓和出租，形成了大量的小產權房，許多建設不符合規劃地隨意占地，嚴重破壞了農村的發展。

（三）土地產權不明晰，流轉主體混亂。雖然明確規定農村集體土地的所有權屬于農民集體，但農民集體是一個抽象的概念，很多組織都可以代表農民集體，比如村委會、村集體經濟組織、村民小組。在實際的操作中，由于這種立法設計的局限，集體建設用地的支配權不固定，導致農民的利益受到侵害。土地產權是一個權力束，不僅包括所有權、占有權、使用權還包括收益權和處分權，但是處分權這個最重要的權能卻沒有賦予農村集體土地，雖然一定程度上保護了農民的利益，但是隨著市場經濟的深入，卻大大損害了農民的利益——農民的利益被各種利益集體瓜分，以至于農民最后不能維持原有的生活水平。

(四)集體建設用地流轉的收益分配不合理。由于缺乏完善的法律制度與監管制度，農村集體建設用地的流轉收益幾乎是誰流轉、誰收益。農民個人在進行流轉時獲得全部收益，作為農村經濟建設用地的所有者卻未能得到相應的利益分配。土地的收益應該是土地產權在經濟上的實現，作為土地所有者應該獲得流轉中的相應收益。而有的地方政府在代表集體建設用地所有者時將流轉收益收歸自己，過多的占用收益。

三、完善我國農村集體建設用地流轉的對策

（一）完善相關法律法規以及農村土地產權制度。明晰的土地產權關系是農地流轉的前提，沒有明晰的產權關系就不能達到誰流轉、誰受益的效果，土地流轉的綜合效應也會大打折扣。同時，完善的法律法規是規范市場的必要前提。

（二）完善土地收益分配制度。根據地租理論，土地的擁有者該享有絕對地租，級差地租也應在土地所有者、使用者、各級政府之間按投資比例分配。集體建設土地歸農村集體所有，農民集體享有絕對地租，可在實踐中，收益分配卻比較混亂，政府收益分配過高，農民收益過死過低，而且在三級所有權主體鄉鎮、村、村內集體經濟組織之間的利益分配關系也較含混。因此，按照地租理論來分配土地的增值收益是比較客觀和公正的做法。

（三）建立覆蓋農村的社會保障制度。土地是農民的生命線，如果城市化，工業化，現代化對土地的需求過于旺盛而導致了農村土地城鎮化的速度加快，那么農民的可耕用地就會越來越少，對于不發達地區的農民來說，土地仍然是他們的生存保障和就業保障，所以完善的社會保障體系也是土地流轉的一個重要前提，這不僅能保障民生，還能打破城鄉二元經濟及利于城鄉統籌費發展。

（四）改革征地制度。首先要區分公益用地和經營用地的界限，慢慢地縮小征地的范圍。國家征收農民土地的要根據同地同價原則足額補償，解決農民征地的后顧之憂。依法獲得的經營性用地也應在符合規劃的前提下，在城鄉統一的土地市場上公開轉讓土地使用權，這樣使城鄉土地平等化，收益客觀化，利于保障農民的權益。

（五）加強城鄉建設用地增減掛鉤工作。增減掛鉤在一定程度上可以提高土地使用效率，克服長期以來城市土地無序擴張的局面，減少城市規劃和農村規劃以及農地并入城市后的矛盾。不僅如此，土地的增值收益還可以帶動農村的發展，提高農村的生產力，統籌發展。增加掛鉤不僅是保護耕地、節約集約用地的最優方法，還是土地征用的一種新的優化。

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