如何正確行使行政自由裁量權(quán)

行政自由裁量權(quán)是行政機(jī)關(guān)在法律事實(shí)要件確定的情況下，在法律規(guī)定的裁量范圍內(nèi)合理地選擇法律結(jié)果的權(quán)力。在行政處罰案件中，行政機(jī)關(guān)大量行使自由裁量權(quán)。如何正確、合理地運(yùn)用自由裁量權(quán)，防止自由裁量權(quán)濫用和自由裁量權(quán)行使顯失公正，進(jìn)一步規(guī)范行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，是各級政府及其職能部門需要調(diào)研和解決的一重要課題。

1、自由裁量權(quán)在執(zhí)法運(yùn)用中存在的問題

濫用自由裁量權(quán)和自由裁量權(quán)行使顯失公正是行政執(zhí)法中存在的弊病，前者是行政主體主觀上的故意，易導(dǎo)致具體行政行為被撤銷；后者雖然在形式上并不違法，但法院有權(quán)直接判決變。自由裁量權(quán)在執(zhí)法運(yùn)用中存在的問題主要表現(xiàn)在以下六個方面:

(1)處罰種類的自由裁量。即行政機(jī)關(guān)對行政管理相對人作出行政處罰時，應(yīng)當(dāng)在法定的處罰種類內(nèi)選擇的自由裁量權(quán)。如《治安管理處罰條例》第二十二條規(guī)定，有下列侵犯他人人身權(quán)利行為之一，尚不夠刑事處罰的，處十五日以下拘留、二百元以下罰款或者警告。據(jù)此，執(zhí)法人員只能在拘留、罰款、警告等三種處罰中自由選擇，不得給予違法行為其他罰種的處罰或者拘留、罰款、警告等兩種及兩種以上罰種一并處罰，否則就是濫用自由裁量權(quán)。

(2)處罰幅度的自由裁量。即法律對違法行為罰款、拘留等罰種的設(shè)定，都規(guī)定了法定的處罰幅度，行政機(jī)關(guān)只能在法定的處罰幅度內(nèi)對違法行為人予以處罰。如《治安管理處罰條例》第二十二條的規(guī)定，執(zhí)法人員既可對違法行為人予以警告，也可以選擇拘留或罰款幅度范圍內(nèi)的自由裁量，但不能以拘留、罰款、警告等兩種或三種罰種并處，也不能超越拘留或罰款幅度的自由裁量。

(3)選擇方式的自由裁量。即行政機(jī)關(guān)在選擇具體行政行為的方式上，允許選擇的自由裁量權(quán)。如《海關(guān)法》第九十二條規(guī)定，在人民法院判決或者海關(guān)處罰決定作出之前，海關(guān)依法扣留的危險(xiǎn)品或者鮮活、易腐、易失效等不宜長期保存的貨物、物品，可以先行變賣。雖然這里的“可以”為不宜長期保存的貨物、物品提供了“先行變賣”的法律依據(jù)，但先行變賣其他貨物或物品就是濫用自由裁量權(quán)。

(4)情節(jié)認(rèn)定的自由裁量。我國現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)，大都有“情節(jié)較輕”和“情節(jié)嚴(yán)重”的規(guī)定，使行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在情節(jié)認(rèn)定上擁有很大的自由裁量權(quán)。如《藥品管理法》第七十六條規(guī)定，從事生產(chǎn)、銷售假藥及生產(chǎn)、銷售劣藥情節(jié)嚴(yán)重的企業(yè)或者其他單位，其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員十年內(nèi)不得從事藥品生產(chǎn)、經(jīng)營活動。這里的“情節(jié)嚴(yán)重”，沒有法定的衡量標(biāo)準(zhǔn)，容易在自由裁量權(quán)行使時顯失公正。

(5)性質(zhì)認(rèn)定的自由裁量。即行政機(jī)關(guān)對行政管理相對人違法行為性質(zhì)認(rèn)定上擁有的自由裁量權(quán)。如《海上交通安全法》多處出現(xiàn)“有礙海上交通安全”的模糊用詞，因?qū)Α坝械K”缺乏客觀、法定的衡量標(biāo)準(zhǔn)，所以在行政執(zhí)法中也容易出現(xiàn)濫用自由裁量權(quán)或者在自由裁量權(quán)行使時顯失公正。

(6)處罰執(zhí)行的自由裁量。《行政訴訟法》第六十六條規(guī)定，公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。說明在具體行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行上存在“可以”的自由裁量權(quán)。

2、審慎行使自由裁量權(quán)，確保行政處罰行為公正

首先，要正確把握法律，法規(guī)，規(guī)章授予自由裁量權(quán)的目的，嚴(yán)格按照法律意圖執(zhí)法，就是更好地實(shí)現(xiàn)國家利益和保障行政管理相對人的合法權(quán)益。其次，要遵循比例原則，也就是過罰相當(dāng)原則。這是保障自由裁量權(quán)正當(dāng)行使的最基本的原則。再次，在處罰中要平等對待管理相對人，不偏私，不歧視，不因當(dāng)事人身份，地位的不同而給予不同對待。在處罰過程中，重要的是以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，嚴(yán)格執(zhí)法，一律平等。最后，行政機(jī)關(guān)實(shí)施處罰行為要前后一致，具有連續(xù)性，穩(wěn)定性。要達(dá)到以上效果，還應(yīng)有相應(yīng)的制度和措施作為保障：

(1)倡導(dǎo)并逐步推行自由裁量運(yùn)用實(shí)施制度。我國現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)數(shù)量很多，有的法律法規(guī)的罰則條文“彈性”空間很大，實(shí)際執(zhí)法“可操作性”較差。 因此，各部門應(yīng)針對行政執(zhí)法中容易碰到的自由裁量權(quán)運(yùn)用問題，制訂和推行自由裁量運(yùn)用實(shí)施制度，內(nèi)容可以先粗獷后完善，工作可以先試點(diǎn)后推行，并實(shí)行政務(wù)公開，作為指導(dǎo)和規(guī)范行政執(zhí)法人員的自由裁量行為。

(2)實(shí)行稽查辦案分離和法制機(jī)構(gòu)審查把關(guān)制度。為控制自由裁量權(quán)的濫用，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)該實(shí)行稽查、辦案相對分離的運(yùn)行機(jī)制，并強(qiáng)調(diào)稽查、辦案機(jī)構(gòu)說明作出具體行政行為的理由，以便確定其行政行為是否符合法律、法規(guī)授予這種權(quán)力的目的。同時，應(yīng)根據(jù)《行政處罰程序》第十四條規(guī)定，將調(diào)查終結(jié)報(bào)告連同案件材料，送法制工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查把關(guān)。要充分發(fā)揮案件審理委員會的作用，對重大、復(fù)雜的案件，必須堅(jiān)持集體討論、集體決定，絕不能搞一人說了算，確保行政行為的公正性，防止濫用自由裁量權(quán)和自由裁量權(quán)行使顯失公正。

(3)健全行政執(zhí)法責(zé)任制與執(zhí)法責(zé)任追究制度。從前幾年的實(shí)踐看，行政執(zhí)法責(zé)任制在推進(jìn)部門嚴(yán)格執(zhí)法，規(guī)范執(zhí)法行為等方面，都發(fā)揮了重要的作用。各部門應(yīng)該遵照國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》的要求，科學(xué)設(shè)定執(zhí)法崗位，明確執(zhí)法職責(zé)，規(guī)范執(zhí)法程序，特別是要建立公開、公平、公正的行政執(zhí)法評議考核制度、行政執(zhí)法定期督促檢查制度、執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度，加強(qiáng)對執(zhí)法行為的監(jiān)督、檢查和考核。既要查處濫用自由裁量亂作為的行為，也要查處其違法不作為的行為。要根據(jù)濫用自由裁量權(quán)造成的后果和影響的情節(jié)輕重，給予相應(yīng)的行政處理，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。

(4)加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法水平。依法行政，隊(duì)伍素質(zhì)尤為重要。一方面要通過經(jīng)常性的法律法規(guī)和專業(yè)知識的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，有針對性地組織開展貼近實(shí)際、貼近實(shí)戰(zhàn)的案卷評查、專題講座、問題研討、模擬辦案、以案說法活動，切實(shí)提高行政執(zhí)法人員依法行政的能力。另一方面要加強(qiáng)責(zé)任和紀(jì)律教育，引導(dǎo)執(zhí)法人員樹立正確的權(quán)力觀，明確權(quán)力是法律賦予的，必須按照法定程序履行職責(zé)、行使權(quán)力，努力培養(yǎng)一支政治可靠、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)正派的執(zhí)法隊(duì)伍和法制工作隊(duì)伍，以適應(yīng)全面推進(jìn)依法行政的工作需要。