新型農村合作醫療制度的政策性分析

摘要：隨著中國經濟與社會的不斷發展，越來越多的人開始認識到，“三農”問題是關系黨和國家全局性的根本問題。而農民的醫療保障問題是“三農”問題中的重要部分，大量的理論研究和實踐經驗也已表明，在農村建立新型合作醫療制度勢在必行。本文試圖通過Gilbert，SpechtTerrell在《社會福利政策的緯度》中提出的政策分析的具體架構，來對這一制度進行闡述和分析，指出其實踐中的問題，希望對制度本身和實踐中的效果有所啟示。

關鍵詞：新型農村合作醫療 政策分析 醫療改革

一、 社會政策分析的具體架構

隨著社會問題和社會政策這二者之間的不斷互動和發展，以其為研究對象的政策分析也逐漸生長和發展起來，學者對于政策分析的定義如下，政策分析是嚴格地應用理性，研究集體對公共（社會福利）問題的回應。政策分析的具體架構是由Gilbert，SpechtTerrell在《社會福利政策的緯度》中提出的。這個分析架構是由四個選擇緯度、兩個分析層次構成的。它強調的是社會福利政策的選擇結果，以及這種選擇背后的原因和依據。

四個選擇緯度分別是分配、供給、傳遞和財政。兩個分析層次是指分析的兩個步驟：陳述各個緯度中的可能選擇；說明一定選擇背后的原因、依據。

二、新型農村合作醫療制度的概況

新型農村合作醫療，簡稱“新農合”，主要是指由政府組織、引導和支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。2002年10月，《中共中央、國務院關于進一步加強農村衛生工作的決定》明確指出：要“逐步建立以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度”，因此從2003年開始，新型農村合作醫療的試點地區就開始逐漸增加，到2010年逐步實現基本覆蓋全國農村居民。

三、新型農村合作醫療制度的政策性分析

(一) 四個選擇緯度分析

分配：新型農村合作醫療制度的受益群體是我國縣級以下地區的農民，具體的限制條件因地區和年份不同而有所差異。如2009年度紹興縣規定的新型農村合作醫療的參加對象是：戶籍在本縣所有未參加城鎮職工基本醫療保險和政府舉辦的其它基本醫療保險的農民，可以戶為單元參加。已轉為非農戶籍且未參加城鎮職工基本醫療保險和政府舉辦的其它基本醫療保險的被征地農民，以戶為單元自愿選擇參加新型農村合作醫療或城鎮居民基本醫療保險，但不能同時參加這兩種醫療保障； 而2010年江都市新型農村合作醫療參加對象為：新型農村合作醫療以戶(家庭成員中包括在校中、小、幼、職校、技校學生、適齡非在校未成年人員和在外務工人員)為單位參加。

供給：新型農村合作醫療制度提供現金和服務的形式給付。以大病統籌和小病理賠為主，大病統籌是我國醫療保險的一種模式，由于條件所限，目前只能做到市級統籌，各地對此項制度有不同的做法，但其制定都是遵循“小病分流，大病統籌”的原則，即規定一個起付線，從幾百元到幾千元不等，完全根據當地的經濟承受能力和醫療待遇水平而定，起付線以下的醫療費用由職工個人負擔，超過起付線以上的部分由社會保險機構按比例支付。

傳遞：雖然各地區關于新型農村合作醫療制度報銷醫療費用的程序有不同做法。但是基本的程序有以下幾步：1、參合農民持《新農合證》在定點機構門診治療，由定點醫療機構按《新農合證》直接減免醫藥費用，超出部分由參合農民自付；2、參合農民在市、縣、鄉定點醫療機構住院治療的，由該定點醫療機構進行直補。參合農民在省級定點醫療機構和非定點醫療機構住院治療的，一律到鄉鎮農醫所補償；3、申領補償時，需帶身份證、戶口本、《新農合證》（此三證原件審核后復印存底）醫療機構的有效住院發票、出院小結（或病歷）、費用清單和轉診證明；4、患門診大病（慢性病）的參合農民在規定時間（一般在每年7月和12月份），需帶身份證、戶口本、《新農合證》、門診發票及清單、門診病歷、檢查報告、二級甲等以上醫院或專科醫院的門診大病（慢性病）證明到鄉（鎮）農醫所辦理。

財政：新型農村合作醫療制度的資金來源方式有三種：個人繳費、集體扶植和政府資助。具體表現為：1、個人繳費。國務院辦公廳下發的《關于建立新農合制度的意見》和《關于進一步做好新農合試點工作的指導意見》規定了農民個人繳費的標準，即：原則上農民個人每年每人繳費不低于10元；經濟發達地區可在農民自愿的基礎上，根據農民收入水平及實際需要相應提高繳費標準。2、政府給予資助。國務院辦公廳的文件規定：中央財政對中西部除市區以外參加新農合農民平均每年每人補助10元；中西部地區各級財政對參加新農合農民的資助總額不低于每年每人10元；東部地區各級財政對參加新農合農民的資助總額應爭取達到20元。地方各級財政的負擔比例可根據本地經濟狀況確定。3、集體經濟扶持。鼓勵有條件的鄉村集體經濟組織對本地新農合給予資金扶持，可以具體資助本地農民參加新農合，也可以直接捐贈給新農合基金。具體辦法由縣市區政府確定。

（二）兩個分析層次分析：

從社會政策分析的四個緯度上來看，在分配緯度，可能的選擇有受益者的“選擇性的”還是“普及性的”；在供給緯度，可能的選擇有給付形式是現金、實物和服務。在傳遞緯度，可能的選擇有政府機構對非政府機構、專業人員對準專業人員或非專業人員、平等分配對服務配給。在財政緯度，可能的選擇有單一渠道還是混合渠道，是政府的責任還是社會各方面的責任。

結合新型農村合作醫療制度的具體情況，可以看出，新型農村合作醫療制度的分配緯度選擇受益者是“選擇性的”，主要對象是我國縣級以下的參加新農合的農民；供給緯度是現金形式，通過政府的醫藥費報銷和財政支持來實現；傳遞緯度是政府機構、專業人員和平等分配，由政府逐級推行下去，政策才能夠得以落實，由專業人員進行管理，政策才能夠合理的以最大效益進行實施，平等分配是指針對農民有統一的準則；財政緯度是混合渠道、是社會各方面的責任，政府資助是主要的資金來源，這是基于政府對于公民的責任，也是和諧社會所要求的，但這個政策所需資金龐大，管理復雜，所以需要農民個人參保繳費以及集體扶持來更好地改善農民的醫療和衛生。

四、存在問題

新型農村合作醫療保險制度自實施以來，切實地保障了廣大農民群體的利益，但是無論是在制定還是實施的過程中都還存在著一些問題，主要表現在：

1、宣傳不到位：現有的宣傳多集中在介紹新型農村合作醫療給農民帶來的表面好處上，沒有樹立起農民的風險意識，也沒有體現出重點，沒有對那些不參加的農民進行調查，使得宣傳大多停留在形式上。許多農民并不真正了解新型農村合作醫療制度的意義，他們僅從自己短期得失的角度考慮，由于自己身體好，生病住院的概率低，沒有必要花那個冤枉錢。宣傳也沒有把具體的理賠標準發給農民，使得他們在理賠時，看到那么多藥費不能理賠，一些農民有被欺騙上當的感覺。

2、制度的程序過于繁瑣，社會滿意度低：登記和理賠的程序都太過于復雜，城鎮居民的醫療保險可以直接在卡上交醫療費，事后再來結算。國外的醫療保險更是讓醫院、醫生與保險公司而不是患者發生直接的利益關系。而新型農村合作醫療是要農民先墊付，這樣如果一些農民借不到錢還是看不起病，繁瑣的登記、理賠程序增加了農民許多不必要的麻煩，降低了農民的滿意度。

3、保障水平低：新型農村合作醫療制度是以大病統籌兼顧小病理賠為主的農民醫療互助共濟制度。這個定義顯示出新型農村合作醫療制度是救助農民的疾病醫療費用的，而門診、跌打損傷等不在該保險范圍內，這項規定使得農民實際受益沒有預想的那么大。

新型農村合作醫療制度雖然在一定程度上沒有真正的得到老百姓的認可，這與現在社會發展的諸多問題是結合在一起的，更不是一朝一夕就可以解決的，但是隨著社會的發展和社會政策的進一步完善，新型農村合作醫療制度一定會給老百姓們帶來切身的利益和好處，切實地保障了農民的身心健康。

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