公共政策視野下城鄉公共衛生服務公平性問題探析

【摘 要】公共衛生服務公平性問題已成為當前新醫改方案重點之一，保證社會成員得到公平有效的衛生服務已成為政府在衛生領域追求的重要目標之一。本文通過對我國城鄉公共衛生服務的現狀進行研究，從公共政策的角度分析城鄉公共衛生服務存在差距的原因。從而探索促進城鄉公共衛生服務公平性的舉措。

【關鍵詞】公共政策;公共衛生;公平

0.引言

據世界衛生組織公布的數據，中國衛生分配公平性在全世界排名中居第一百八十八位，列倒數第四，說明中國衛生資源分配的合理程度與其他國家相比有很大的差距。同時據統計，中國人口占全世界總人口的22%，衛生投入卻僅僅是世界衛生總投入的2%。因此，在國家醫療衛生的總投入嚴重不足，而醫療衛生資源分配的合理性又極差的情況下，與提高衛生資源利用效率相比，努力提高衛生服務的公平性有著更為重要的意義。從公共政策的角度來看，公平作為其中最為基本的價值，在現代公共行政中的地位越來越明顯，現代公共行政越來越強調將公平作為公共政策的基本價值目標。然而在現實生活中，公共衛生服務存在的城鄉差異明顯偏離了公平價值的取向，由此可見，公共政策的制定與實施對于公共衛生服務公平性問題的重要性。公平問題的解決，小則關系到居民的健康和生命，大則關乎到社會的穩定和發展。

從目前我國衛生事業的發展來看，我國的公共衛生資源在城鄉分配不均勻，一直以來顯失公平的醫療資源分配、醫療保險、衛生服務可及性和利用能力壓縮了公民得到公共衛生服務上的機會，加劇了社會的兩極分化。在提高公平性方面，政府職能至關重要。市場經濟條件下不可避免的市場失靈現象，以及我國衛生事業具有一定福利性的社會公益事業的性質，都決定了政府必須對衛生事業進行一些干預。政府通過規劃、指導、監管，還有諸多公共政策方面的制定，才能為衛生服務的公平性提供保障。

1.我國城鄉公共衛生服務存在不公平現狀及原因分析

1.1貧富差距加大，使城鄉公共衛生服務存在不公平現象

收入公平是保證衛生服務公平性的前提，自80年代以來，我國社會經濟狀況有了很大的提高，但是貧富差距在進一步擴大，影響了衛生服務利用的均衡性。研究顯示，不同社會經濟狀況的人群衛生服務利用有著明顯差異，衛生服務公平性日漸突出。同時，根據06年衛生部公布的《第三次國家衛生服務調查主要結果》，我國醫療服務費用的增速超過了人均收入的增長，醫藥衛生開銷已成為家庭食物、教育支出后的第三大消費；我國城鎮和農村居民醫療衛生費用的增幅分別為13.5%和11.8%，大大高于城鄉人均收入的增長幅度8.8%和2.4%。快速增長的醫療服務費用和極低的醫療保險覆蓋率，是看病就醫成為絕大多數城鄉居民心頭揮不去的痛和憂。

1.2社會醫療保障體系不完善，使城鄉公共衛生服務存在不公平現象

當前，社會統籌類的醫療保險和商業性的醫療保險是居民醫療保險的主要來源，另有少量居民享有民政救濟性質的醫療救助。在06年有調查顯示，我國在人口眾多而相對貧困的廣大農村地區，高達79.4%的農村居民沒有任何醫療保險，這部分群體一旦生病，所有的醫療費用均需自己承擔。同時，目前我國的醫療保障體系主要覆蓋的是有固定收入的國有和集體企業職工及國家機關工作人員，而收入來源不穩定的廣大農民卻被排除在這一體系之外，還有大量的個體、三資企業的員工沒有醫療保障。這種狹窄的醫療保健覆蓋面有悖于社會公平原則，也不利于衛生服務的公平性。

1.3衛生資源配置短缺與不公平，使城鄉公共衛生服務存在不公平現象

長期以來，我國一直存在著衛生資源短缺與浪費并存的現象。衛生資源短缺是造成衛生服務不公平的根本原因，一方面，衛生資源的短缺直接導致衛生保健覆蓋面小；同時，有限的衛生資源導致利益集團和特權階層爭奪衛生資源，致使衛生資源配置的不合理和不公平。我國醫療衛生資源的分配不公，體現在兩個方面：第一，醫療資源的分配在城鄉之間差距極大。第二，醫療資源的分配，在階層之間也存在著巨大的差距。中國勞動和社會保障部提供數據顯示，到06年為止，中國享有醫療衛生保障的人只占15%，85%的人沒有醫療衛生保障，這85%沒有保障的人群中，主要就是出于社會貧困階層的人。

2.促進城鄉公共衛生服務公平性的路徑選擇

從政策實施后取得效果看，地域確定方式有助于提高衛生服務的可及性，縮小城鄉間的公平性的差距，筆者嘗試從公共政策角度提出促進公共衛生服務公平性的措施。

2.1實施區域衛生規劃，合理配置衛生資源

區域衛生規劃是根據國情、地情以及“公平、效率、效果”三大準則，有計劃、分層次、有重點地配置衛生資源，合理布局不同層次、不同功能、不同規模的衛生機構，盡可能滿足區域內所有人群的健康需求。區域衛生規劃是合理配置衛生資源的必要措施，衛生資源的合理配置是實現公平性目標的保障，三者緊密相連。因而，要改變我國衛生服務公平性低下的現狀，必須進行區域衛生規劃，合理配置衛生資源，建立健全經濟、有效、公平的衛生服務體系。

衛生資源的投入和政策支出向農村、欠發達地區以及弱勢群體適當傾斜，有助于加快縮小城鄉之間、貧富之間衛生服務公平性的差距，從整體上提高衛生服務的公平和效率。加大對預防保健等部門的資源投入。預防保健等公共衛生服務具有較高的成本—效益（效果）產出和良好的外部效應，是改善人們健康狀況的經濟有效途徑。

2.2開展初級衛生保健，發展社區衛生服務

建立社區衛生服務機構與預防保健機構、醫院合理的分工協作關系。調整疾病預防控制、富有保健等預防保健機構的職能，適宜社區開展的公共衛生服務交由社區衛生服務機構承擔。疾病預防控制、婦幼保健等預防保健機構要對社區衛生服務機構提供業務指導和技術支持。實行社區衛生服務機構與大中型醫院多種形式的聯合與合作，建立分級醫療和雙向轉診制度，探索開展社區首診制試點，由社區衛生服務機構逐步承擔大中型醫院的一般門診、康復和護理等服務。

2.3針對弱勢群體實行適宜的救助政策，提高衛生服務利用的能力

在城鎮逐步將個體勞動者、暫住人口等納入保健范圍；在農村，鞏固與發展農村衛生服務體系，因地制宜地建立和完善城鄉醫療保障制度，是醫療救助與社會救助有機結合，實現社會濟貧的目的，體現我國衛生事業的福利性；實施社區籌資計劃，對窮人發放健康卡等。 [科]

【參考文獻】

［１］[美]約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與.公共管理者的新技能與新策略[M].中國人民大學出版社，2005.

［２］陳振明.公共政策分析[M].中國人民大學出版社，2003.

［３］孫紅.論衛生服務公平性與特需醫療服務之關系[J].中國衛生事業管理，2007，(05).

［４］曹建華，陳俊國，霍江濤，吳峰.衛生服務公平性理論及方法研究[J].西北醫學教育，2006，(06).

［５］World Health Organization.The World Health Report 2000，Health System:Improving Per-formance Printed in France，2000:144-150.