簡論民國時期甘寧青地區的鹽政改革

2012-12-31 00:00:00金偉

絲綢之路 2012年22期

[摘要]甘寧青① 僻居我國西北一隅，有其獨特的自然地理和經濟社會特性，是近代中國頗具代表性的省份。本文對民國時期甘寧青地區的鹽政改革進行了簡單論述，具體探究在當時復雜的社會情勢下，鹽政如何推進，其影響如何。這是研究中國近代鹽政的一個有效途徑，同時也為人們認識近代西北社會和近代中國社會現代化進程提供了一個全新的視角。

[關鍵詞]民國時期；甘寧青地區；鹽政改革

[中圖分類號]K258.9 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-3115（2012）22-0061-02

學界關于鹽政的研究多以全國為視角，進行了宏觀、卓有成效的研究。但由于各地區的自然地理、社會經濟以及政治生態環境的不同，鹽政問題也存在著顯著的地區性差異。本文嘗試以我國西北的甘寧青地區為例，探討該區域鹽政改革。這無疑是研究中國近代鹽政的一個有效途徑，同時也為人們認識近代西北社會和近代中國社會現代化進程提供了一個全新的視角。

一、甘寧青地區鹽業介紹

甘肅因其獨特的自然地理環境，食鹽資源十分豐富，“蒲昌海地廣千里，皆有鹽”，②毗連蒙界，多系灘場沙漠，地質含鹵，所以產鹽之富，甲于他省。鹽池有小紅溝、甘鹽池、白墩子、哈家嘴、劉家灣、八盤、馬蓮泉、湯家海、蘇武山、白土井、高臺等處，鹽井有漳縣西和等處。本區鹽類分蒙青鹽、蒙白鹽、蒙紅鹽、青鹽、白鹽、紅鹽、磚凍鹽、水鹽、熬鹽九種，③有池鹽和井鹽之分。池鹽有兩種：一種出自天然，每當初夏即由附近民眾齊集池邊任意撈取，凡此鹽產唯湯家海、高臺二處。一種須賴人工汲曬并須預貯隔年雨水作為種子，名曰種鹽，亦有不煩下種治畦灌水，一經日炙，即可成鹽。井鹽制造則必藉火力熬煮而成，由于成本較高，所以較曬鹽為貴，即其質味亦不及天然池產之佳。④

二、鹽政改革前的“鹽糊涂”

鹽上裕國課、下關民食，對國計民生都極為重要。同時，鹽為人民生活所必需，有“十口之家，十人食鹽，百口之家，百人食鹽”⑤的說法。歷代封建政府進行國家控制以充實國庫，在稅收中，鹽稅僅次于土地稅。利之所在必然引起社會各方角逐，而保證民食又是社會安定的重要因素，為當政者所關注，“莫不視此為經國大計”。⑥民國時期，鹽務專家曾仰豐曾說：“鹽為人人日用所必需，一舉箸間，實為財政命脈所系，國家存亡所關。”⑦作為全國十二大鹽區之一的甘肅鹽區，歷來都受到統治者的重視。自漢武帝時于西北區內之隴西、西和、三水、獨樂、龜茲各地俱置鹽官始，以后歷代均設官管制。清朝對于西北鹽池的管理主要有兩種方式：第一，出租鹽池，幾大主要蒙池多采用這種方法。阿拉善之察漢布魯克及雅布賴等鹽池先后轉租于我。⑧第二，推行專商引岸制，這是清代鹽務管理體制的核心。清代鹽業管理基本上采用專賣制，鹽的運道和銷區都是固定的，“各省行銷官鹽，分疆劃界，行銷各地”，⑨以此來杜絕偷漏引課、越境私販的現象。這種引岸思維在清末的鹽務改革中依然頑固的存在。所租蒙池地理偏僻遙遠，不便管理，專商壟斷推高鹽價等因素的存在推動了私鹽的泛濫?！敖K清之世，西北鹽務，未有起色，每年稅收除歸丁攤課以外，約計捐價等項為十六萬兩左右”。⑩清末以來的鹽政，誠如時人所說：“有清二百六十余年，專商積弊，迄未革除，各省鹽務，紛亂如絲，國課民生，交受其困”。11西北鹽政情況之復雜幾為全國之最，也使西北甘寧青鹽業在民國時期面臨著艱難改革的歷史重任。

三、民國時期甘寧青地區的鹽政改革

（一）改革呼聲

解除弊病，呼吁改革官商勾結壟斷市場的專商引岸制度不絕于耳。在“辛亥革命”中，中國近代鹽務改革運動已勃然興起，先進的改革思想主張鹽務管理應集中統一，鹽稅征收要根據西方國家公共財政的原則，即公平性、普遍性與合理性，實行新的制度。遵循“能使人民負擔平均，適合于賦稅公平”之原則，“今賦稅公平之學說，為世界各國所公認，我國整理鹽稅，亦豈能背此主義”。宣稱引岸制度是封建主義的一種表現，在結束了2000的封建專制后，鹽商的世襲領地必須與君主制度一并摧毀。12

（二）機構改革

北洋政府為了增加財政收入，被迫采取丁恩的先進管理方法，設立鹽務稽核總所，成為全國最高鹽務機關，邁出了中國鹽務改革的第一步。地方鹽政改革也隨之展開，甘寧青鹽務機構在民國時期主要經歷五個時代：其一，榷運局管理時代（1914～1917）。民國三年（1914），在蘭州成立花定榷運局，西北開始有正式鹽務機關，結束了長期以來“有鹽無政”的局面。其二，榷稅兩局并立時代（1917～1926）。民國六年（1917），由中央添設花定鹽務收稅局，于產銷分局所在地各派副收稅官及收稅員。其三，花定運使時代（1926～1929）。民國十五年冬（1926），國民軍來甘肅，中央去西北鹽政直接管理權，蘭州省當局一如民國三年（1914）之舊，再設花定榷運局，十六年（1927）四月，將榷稅兩局歸并，改組為花定運使公署。其四，分省榷運時代（1929～1935）。民國十八年（1929），因劃設省治，鹽務亦改設甘肅、寧夏、青海三榷運局，名曰甘寧青分省榷運局時代。其五，收稅總局時代（1935～1949）。財政部鑒于西北甘寧青鹽務由三省分辦，系統紊亂，稅率分歧，有亟待整理之必要，于民國二十三年（1934）六月委派水崇遜為整理西北鹽務專員，于民國二十四年（1935）七月成立西北鹽務收稅總局，十一月接收寧夏省榷運局，最后青海榷運局于十二月接收，“至是，西北甘寧青三省鹽政統一于中央矣”。13

（三）行銷制度改革

民國三年（1914），花定榷運局奉令成立，民國四年（1915），采行包商制。包商“非昔日之貪官污吏，即當地之土豪劣紳”，他們“集少數之資本，購取公眾稅收之權，為彼私人營業之具，到差以后，橫征暴斂，無所不用其極”。14民國七年（1918），取消包商制，實行自由貿易?！耙姲讨浦簧?，復改為自由貿易，就場征稅，隨意運銷，辦事稍見認真，稅收則日見起色。”15甘寧青在全國鹽區中乃試辦新鹽法最為理想之地。16

（四）稅務改革

按新鹽法之精神，以就場征稅為最重要，鹽務機關則于運輸大道設立局卡征稅款。西北甘寧青三省鹽務于民國十八年（1929）由三省政府分別管理后，各改省所訂稅率參差不齊，且于正稅之外，巧立名目，并任意加增鹵耗，以圖傾銷。西北甘寧青三省鹽務于民國二十四年（1935）分別由中央接收后，即從事改定稅率，以致符合新鹽法之精神。自民國二十四年（1935）十一月起至二十五年（1936）十月止，為期一年，中經六次修改，遂規定西北區新稅率。17經過改革取得了顯著成效，“稅收逐年遞增，銷路逐漸暢旺，于已知稅率統一豁免雜費，足以實現裕國便民之效果，是不惟鹽稅為然也”。18

（五）緝務改革

本區于民國四年（1915），即有鹽務緝私隊之設，民國二十四年（1935）與民國二十五年（1936），中央分別接收西北甘寧青三省鹽務，隨即整頓緝務，將甘寧青三省緝私隊改編稅警，所有隊長、分隊長、警士長上等警，俱由本區稅警訓練，充實槍械，茲緝私力量已逐漸增加，鹽務機關于運輸大道設立局卡，征稅款，并以鹽池出口處駐扎稅警，以防走私。

四、民國時期甘寧青鹽政改革績效分析

制度是現代化變革的重要因素，19也是實現社會轉型的主要載體，制度變遷的成效直接關系著現代化的成敗。近代中國是向現代化轉型的重要時期，所以，這一時期的政治改革就顯得極其重要?；怂谌珖⒘艘惶鬃陨隙碌莫毩⒐芾硐到y，開中國鹽政改革之先河。位于中國西北角的甘寧青地區也在此改革大潮中，積極響應并奮勇前行，從鹽務的產、運、銷、稅、緝五大要政著手采用資本主義先進的經營管理經驗，改革舊的封建腐朽的鹽政制度，20促進了中國鹽務的近代化。但民國鹽政百密一疏，即便各個環節都備案監管，但落實到地方后，卻因為地方權力分肥，諸多社會問題接踵而至，鹽務亂象不一而足，百弊叢生，被時人稱為三大惡政。21處中國西北部的甘寧青地區，對于國內相對發達的“中心”地區來說，終究是國家的“邊緣”，社會經濟文化長期處于停滯狀態，被國人視為“文化邊疆”、“西北之荒蕪，一如其故”。22民國時期，逐步崛起的回族諸地方實力派在甘寧青政治舞臺上有著不可忽視的影響，民國政府在經營甘寧青時，處理中心區域與邊緣區域關系時處境艱難。改革受到整個國家政治和社會近代化進程的制約，在內部和外部條件沒有根本變化以前，中國鹽業的現代化是不可能實現的。

[注釋]

①1929年甘肅、寧夏、青海三省前在政區上是一個整體，同屬甘肅省。基于歷史、地理等原因，雖1929年分治，然國民黨統治時期的甘寧青三省在政治、經濟、文化上聯系仍極為密切。因此，本文就以三省為一體作整體性研究。

②北魏·酈道元《水經注》。

③⑩131617 《中國鹽政實錄第二輯·西北鹽務分志》。

④⑧《甘肅鹽法志略》。

⑤《管子·海王》。

⑥《中國鹽政實錄第四輯·序》。

⑦曾仰豐：《中國鹽政史·序》，上海書店1984 年版。

⑨《嘉慶兩淮鹽法志》卷6。

11左樹珍：《歷代引法通論》，轉引自田秋野、周維亮：《中華鹽業史》，臺灣商務印書館1979年版，第322頁。

12本白（景學鈐）：《鹽政問題商榷書（續第5期）·均稅問題》，載《鹽政雜志》，1913年第6期。

14《民國財政會議匯編》，《審查報告》第42頁；沈云龍主編：《近代中國史資料叢刊》。