縣域間教育財政支出差異及其預算內與預算外分解

摘 要：教育財政公平問題一直是教育經濟學者及政策制定者關注的焦點之一。利用2007年全國縣級地方數據，就縣域間預算內、預算外和總教育支出差異的基尼系數值進行了測算，研究發現，當前預算內與預算外教育財政支出均呈現出一定的縣域差異，且預算外差異要遠超過預算內差異；此外，預算內和預算外教育支出差異的基尼系數在省際間也存在較大差異。基于研究指出，要進一步改革教育財政資金管理制度，把預算外教育資金納入預算內管理，以縮小縣域間教育支出差異。

關鍵詞：預算內；預算外；教育財政支出；縣域差異

中圖分類號：G467 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）35-0098-02

當前基礎教育的財政支出主體主要是縣區級政府，而縣級地方經濟發展水平與財政能力差別較大，由此引發了較高程度的縣域間教育財政支出非均等。面對此問題，中央政府于2001年開始實施教育財政管理體制改革，加大對中西部地區的財政轉移支付力度。在學界，眾多學者曾就地區間教育財政支出差異程度及成因進行了研究，然而這些研究大多針對地方預算內教育經費，較少關注地區間預算外教育經費差異。為此，本文將利用基尼方法就當前縣域間預算內、預算外和總教育財政支出方面的差異程度進行測算，以此揭示預算外教育經費在形成縣域間教育財政非均等中的作用與地位。

一、文獻回顧

20世紀90年代，國內學者開始應用基尼系數、變異系數等指標對教育經費差異問題尤其是義務教育經費差異進行實證研究，至今已有大量的文獻積累。但是，以往的多數研究利用的是全國省級預算內教育支出數據，研究全國縣級預算外教育支出差異的文獻仍為少數。在運用省級數據研究教育財政支出差異的文獻中，比較早的是曾滿超（1994）的研究。該研究利用1989年29個省（市）的生均教育支出數據分析了義務教育階段預算內和預算外生均教育支出的絕對差異。后來又出現了很多利用全國省級或地區數據研究教育經費差異的文獻，例如，王善邁、杜育紅等（1998），鐘宇平、雷萬鵬（2002）等，得出一致結論：20世紀八九十年代義務教育生均支出的總體差距在不斷擴大；林濤（2008）測算了2000—2005年31個省（市）普通小學、初中和高中的生均預算內教育事業費基尼系數，均小于0.4，同時，發現2000年以后小學和初中的生均公用經費基尼系數在下降。

2001年建立“以縣為主”的管理體制后，基礎教育支出差異的分析以縣為單位更為合理。針對縣域教育支出差異的變化狀況，不斷出現新的研究。這些研究大多選取生均教育事業費或公用經費為研究對象，測算基尼系數或泰爾系數。王蓉（2001）利用1999年全國縣級數據測算了普通中小學生均教育事業費支出的泰爾系數及其省內省際分解，發現義務教育生均教育事業性經費支出的不平等更多是由省內差異引起的；而且預算外事業費差異大于預算內差異。曾滿超、丁延慶（2003年）測算了1997—1999年全國縣域間普通中小學生均預算內和預算外教育經費支出差異，結果表明預算外差異大于預算內差異，預算外差異對總差異的貢獻較大。黃斌（2010）利用1996—2001年的縣級數據測算了生均教育事業費和公用經費支出的基尼系數和泰爾系數，發現縣級地方教育財政支出省內差異對總體差異的貢獻較大。

可見，以往研究多數是以研究預算內教育支出差異為主，極少研究預算外教育支出差異。為了彌補教育財政公平研究中的這一缺失，本文將采用2007年全國縣級數據測算生均預算內教育支出差異、生均預算外教育支出差異，并比較兩者對總差異的影響。

二、測算方法

測量教育財政支出橫向差異的方法有很多種，經常使用的有變異系數、McLoone指數、基尼系數等。這些方法含義不同，分別表示了差異的不同方面，各有優缺點。例如，McLoone指數主要分析生均教育支出處于底部50%的地區教育支出的公平狀況，比值越大表示分配越公平，越小則越不公平（鐘宇平，雷萬鵬，2002）。

基尼系數是國際上常用的用來度量收入分配、支出、消費等不平等程度的統計量指標。它有一定的社會福利涵義，這一點與方差、變異系數等指標不同。因此，在衡量一個經濟變量的總體分布不公平狀況時，選取基尼系數更為適合。早在1912年，基尼就給出了最直接的基尼系數計算公式，它是相對平均差的二分之一（徐寬，2003）。公式如下：

（1）

其中，是離散分布的基尼絕對平均差（Dagum，1997）。n是樣本容量；yi和yj是i縣和j縣的生均教育財政支出，是兩者之差的絕對值|yi-yj|。y是生均教育支出均值。本文利用計量軟件通過此公式測算了全國生均教育支出的基尼系數，以及各省內生均教育支出的基尼系數。基尼系數取值在0和1之間，數值越大表示生均教育支出差異越大。

以往學者研究還發現基尼系數可心按照收入（或支出）來源進行分解。因此，本文根據教育經費的來源把生物教育支出的基尼系數分解為預算內和預算外生均教育支出基尼系數（G1和G2），公式如下所示：

（2）

其中，m=2，s1和s2分別為生均教育總支出中預算內教育支出和預算外教育支出所占的比例，R1和R2分別為生均預算內教育支出差異和生均預算外教育支出差異與生均教育總支出的分布狀態的關聯程度（Lopez-Feldman，2006）。

三、數據來源與測算結果

本文中所使用的數據來自2008年《全國地市縣財政統計資料》和《縣（市）社會經濟主要指標》的統計年鑒，原則上涵蓋了全國所有的縣（市），但剔除了缺失數據的縣（市）。

（一）縣級地方政府教育財政支出差異及其預算內外分解

現根據上述公式，利用全國2007年縣級地方政府預算內及預算外生均教育支出數據，通過軟件計算了生均教育總支出基尼系數、生均預算內教育財政支出基尼系數和生均預算外教育財政支出基尼系數，結果如表1所示。從表中結果可以看出，當前生均預算內、預算外和總教育財政支出均呈現出一定的縣域差異，且預算外差異要遠超過預算內差異和總差異。生均預算外教育支出基尼系數達到0.515，超過基尼系數在收入分配公平中0.4的國際警戒線。但是由于生均預算外教育支出在總教育支出中所占比重較小，僅為10.9%，故預算外教育支出差異的變化對總教育支出差異的變化影響較小。

（二）省內教育財政支出差異

依據前述基尼系數的直接計算法原理，運用縣級生均預算內教育支出、預算外教育支出和教育總支出數據，利用軟件分別計算了各省內生均預算內、預算外和教育總支出基尼系數。結果表明，生均預算內教育支出差異最大的省份是內蒙古，基尼系數為0.276；最小的是天津市，基尼系數為0.040，接近完全公平。生均預算外教育支出差異最大的省份是西藏自治區，基尼系數竟然達到了0.682，是差異最小的北京市的近30倍。生均教育總支出基尼系數最大為0.299，是江蘇省；而最小為0.035，是上海市。計算結果如圖1所示。從圖1還可以看出，各省內生均預算內、預算外和教育總支出基尼系數值在省際間差別很大，生均預算外教育支出差異比預算內差異大得多，與全國的差異狀況一致。

注：Gini_PBExp、Gini_PUBExp和Gini_PTExp分別表示生均預算內教育支出基尼系數、生均預算外教育支出基尼系數和生均教育總支出基尼系數

四、結論及政策建議

從分析結果可以得到以下結論：（1）從全國來看，生均預算外教育支出雖然只占教育總支出的百分之十點幾，但生均預算外教育支出的差異卻較大，是造成生均教育總支出差異的主要原因；（2）省內生均教育支出基尼系數在省際間存在很大差別，生均預算外教育支出差異尤其突出，與全國的差異狀況相似。原因在于預算外教育支出受各省經濟發展水平、地域因素、文化傳統習俗等影響較大。

依據以上研究結論并結合我國的教育財政改革的實際情況，本文提出以下三點政策建議：（1）在增加預算內教育投入的同時，應規范預算外教育投入管理，將預算外教育資金納入預算內管理，減少由于預算外教育支出差異引起的教育經費不均等；（2）在調節生均教育支出省際差異時，中央政府財政應該承擔起宏觀調控和轉移支付的職能，實行向弱勢地區傾斜的轉移支付政策，可以根據轉移支付項目類型選擇專項資金或非專項資金，或者是要求省級地方政府進行配套轉移支付等；（3）在改善省內生均教育支出差異時，省級政府財政應該承擔主要責任，完善省內轉移支付制度，資助省內經濟落后地區教育，以保證各縣有充足的教育經費來提供相對均等的基礎教育，促進教育公平。