國內外養老產業政策比較研究

摘 要：著重分析了日本養老產業的制度和政策，通過與日本養老產業與市場的政策支持比較，發現中國養老產業政策存在的主要問題，并用發達國家養老產業的經驗啟示來思考中國養老產業政策發展的新思路。

關鍵詞：養老產業；產業政策；社會保障

中圖分類號：D669.6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）35-0044-02

老齡化問題近年來引起全社會廣泛關注，“十二五”發展規劃綱要也提出積極應對人口老齡化。但當國家政策下沉到基層時，卻因各地認識和重視程度不同出現區域差異，社會資金進入養老產業由此也受到不同程度的制約。而日本是早于中國進入老齡化社會的發達國家，日本在老齡化問題的對策方面做了不少努力，特別是養老產業的培育和開拓上，有不少政策實踐對我國養老產業發展有著十分有益的啟示，其經驗值得我國借鑒。

一、日本的養老產業及政策支持

（一）日本養老產業的主要內容

養老產業是隨著社會老齡化而發展起來的一個新興的產業，也是由老年市場需求增長帶動而形成的產業。養老產業包括生產性產業和服務性產業，是解決人口老齡化問題的重要手段。大體可分為以下五大類：第一，老年用產品領域；第二，老年照料和生活服務領域；第三，老年住宅和養老設施領域；第四，老年金融、保險服務領域；第五，老年教育、文化、休閑等領域。

（二）日本的養老產業的制度和政策支持

1.指定專門機構負責產業指導

20世紀70、80年代，日本的養老產業由政府指定專門機構負責產業指導，主要是扶持養老產業的形成與發展。最終將政府的老年福利事業定位為“以低收入階層為主要對象，提供民間企業不愿涉足、市場機制無法充分供給的必要的服務”，老年人的大部分需求則盡量通過市場機制來解決。因此，這個時期出臺的政策措施的主要目的是建立市場規范和行業標準，保障老年人權益，同時推動老年福利社會化和產業化。政府在養老產業中發揮的是指導作用。

2.建立行業指導與建立職業資格制度

80年代后期是日本養老產業的成長期，以日本厚生省成立了“養老產業室”為標志，日本政府及相關企業開始重視和關注老年人的商品開發和老年市場的發展。特別是通產省作為政府經濟主管部門，開始關注老齡市場和養老產業的發展，還著手制定了“老齡商務倫理綱領”，以加強行業和企業的自律。民間養老院還協商成立了全國性的中日兩國養老產業發展比較研究行會，其下設立了基金會，以備個別養老院倒閉時對入住老人進行補償和救濟。同時致力于提高從業人員的專業化水平。從業人員的專業化，不僅是養老產業形成的重要標志之一，也是老齡社會和養老產業發展的需要。1987年，日本國會通過了“社會福利師和介護福利士法”，并于1989年進行了這兩項國家資格的首次考試。

3.指定產業規劃促進養老產業與市場的發展

20世紀90年代是日本養老產業的發展期。日本以通產省為主，制定一系列的主要政策措施來促進和推動養老產業發展。在這個時期先后出臺的政策措施主要有“促進福利用具研究、開發和普及的法律”、“長壽社會住宅設計的指針”等。從發展福利用具產業入手，通過“促進福利用具研究、開發和普及的法律”來調整和引導市場產品結構、培育新興產業，在中觀層次的產業政策上，適應老齡社會的市場需要。

4.社會福利制度改革與完善，促進養老產業的擴張

2000年以后是日本養老產業的擴張期，養老產業進入了一個新的發展階段，其主要原因是日本建立了世界上第5個護理社會保險制度。這項制度是日本戰后為繼“全民皆年金”和“醫療保險”之后最重要的社會保障制度。

二、中日兩國養老產業政策比較

與日本的養老產業政策相比，中國的養老產業政策相對是滯后的。以下就中日兩國養老產業政策支持在政府職能、行業指導、產業規劃、保障制度等領域進行比較分析。

（一）養老產業政策中政府職能的比較

以日本的厚生省為主，出臺的政策措施多源于主管社會福利的厚生省，主要是扶持養老產業的形成與發展。政府對養老產業進行專門的指導。而中國的養老產業政策中政府職能尚不明朗。“十二五”發展規劃綱要提出“居家養老為主，社區養老、機構養老為輔”符合現實，但居家養老中政府應該擔當何種角色，如何吸引更多民間資本進入社區和機構養老等都沒有明確。

（二）養老產業行業指導比較

在養老產業的成長階段，日本政府重視對于行業的指導作用，成立了多個關注養老產業行業發展的協會來進行行業的指導。而且還出臺相關法律法規，對專業的服務人員進行培訓，進行資格考試。中國的養老產業還未形成統一的局面。而且對于老年人的商品開發和老年市場發展不是很重視，更沒有關于養老產業的相關法律作為指導。此外，從業人員短缺，缺乏專業化的隊伍。

（三）養老產業規劃比較

日本結合本國實際情況對養老產業進行統一規劃，同時出臺很多有利于養老產業發展的政策來促進養老產業市場的潛在需求，擴大市場規模從而促進了新興產業的發展，適應了養老市場的需求。而中國的養老產業缺乏長期的規劃，一旦出現問題就難以應對。政府對于養老產業的規劃重視程度不高，城鄉養老產業和公私養老機構都存在失衡，導致國家的宏觀政策基本落實不到地方，社會資本很難融入養老產業。

（四）社會保障制度比較

21世紀，日本養老產業進入了一個新的發展階段，其主要原因是日本建立了世界上第5個護理社會保險制度。而中國的社會保障制度的改革與其他領域的改革相比進展相對緩慢和滯后，新的社會保障體系尚未完全建立。同時，大規模擴張的老年保障支出也給政府財政帶來了巨大的壓力，有的地區存在嚴重的養老保險基金空賬運行問題。社會保障的不完善抑制了老年人的消費欲望，使相當一部分現實購買力轉化為儲蓄，制約著養老產業的發展。

三、日本經驗對中國養老產業政策的幾點啟示

（一）加強政府對養老產業的指導作用，全方位扶持養老產業的發展

政府應提高認識，積極發揮在養老產業中的指導作用。大力發展養老產業，不僅是滿足老年人日益增長的物質和文化生活水平的需要，也是擴大內需、增加就業、促進經濟發展的需要。全方位、多層次、多渠道籌集養老產業發展資金，為養老產業發展提供必要的財政保障；對社會福利機構和民間興辦的養老服務機構，享受稅收優惠政策，減免養老產業所得稅，實行信貸政策傾斜，政府可以設立專項基金補貼給銀行，通過銀行向有資質的養老機構發放貸款，鼓勵民間資本的融入。

（二）建立和完善養老產業的政策法規體系

我國可以借鑒日本有關養老產業的法律法規，完善養老產業有關的法律。日本養老產業發展，靠的是立法先行，在立法保障下，實施改革，并不斷修改和完善已有的法律法規。例如，日本國會在1987年通過了“社會福利師和介護福利士法”，并于1989年進行了這兩項國家資格的首次考試。

養老產業的健康發展離不開政府法律法規的規范和調整，必須盡快建立和完善相關法律法規，為養老產業發展提供法律依據，提供法律監督和保護。由于在現實中缺乏更為具體的具有可操作性的法律、法規及各種管理辦法，使養老產業中的很多具體部門無章可循，不便于操作。因此建議政府有關部門應盡快制訂出相關的鼓勵、扶持、引導養老產業發展的法規和條例，如《養老產業暫行管理法》、《養老產業管理辦法》等。有法可依還應督促落實到位，絕對不能出現中央急而地方不急的狀況，否則的話，即使有好的政策法規也難以讓人們接受。

此外，還要擴大養老產業從業人員隊伍，并通過有計劃的培訓，有效地管理，逐步實現養老服務人員的職業化、專業化、實現養老服務產品的多樣化、市場化。

（三）加強對養老產業的中長期規劃，建立全方位、多層次的養老產業模式

盡管近年我國的養老產業有一定的發展，但是與日本相比我國的養老產業發展還是相對落后。其主要原因是國家尚未有一個完整地養老產業發展規劃，特別是中長期的老齡市場的培育計劃。養老產業不同于其他產業，其市場的形成與發展，非常需要政府的支持與培育。這是因為老齡市場在某些領域還帶有福利性、非營利性的特征。政府對養老產業與老年消費市場的發展應該要有一個長期的規劃。

養老產業的發展一定要走社會化與產業化結合的道路，要注重鼓勵和引導社會各方面力量積極參與、共同發展養老產業，逐漸形成政府宏觀管理、社會力量興辦、養老產業企業按照市場化要求自主經營的管理體制和運行機制，實現養老產業投資主體多元化、服務形式多樣化、服務對象社會化以及服務隊伍專業化。

（四）完善養老保障體制，正確引導老年人的消費觀念和消費行為

完善社會保障體制，是改革發展的“減震器”，是社會公平的“調節器，和社會安定的“穩定器”。這些年來，我國在建立健全社會保障體系方面做了很大努力，但由于我國經濟還不發達，社會保障體系還不完備。因此，應加快推進能解除勞動者后顧之憂的社會保障體系建設，不斷提高居民的福利水平，滿足老年人的生活和安全需求，可以增強老年群眾及其家屬對未來預期的樂觀性和消費的安全性，提升老年群體的消費能力，還可以在拓展養老產業發展空間的同時規范老齡產品服務標準，從而促進市場良性發展。

同時，要注重正確引導老年人的消費觀念和消費行為。引導老年人從重積累、輕消費，重子孫、輕自己的觀念，向共同提高生活質量的消費水平轉變。引導老年人從單純的現金支出消費向現金支付和信用支付相結合的消費模式轉變。通過信用貸款等方式提前進行消費，激活老年消費市場。引導老年人調整其消費心理，轉變以往傳統消費習慣，促進老年人的消費習慣由傳統型向現代型的轉變。老年人消費應該從一般的基本物質消費，向較高的物質和精神消費轉變。