淺析農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理的問(wèn)題與對(duì)策

摘要：農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全是維護(hù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展、保障人民身體健康、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的基石。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)起因復(fù)雜，整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈上安全隱患眾多且不易監(jiān)管。為了有效控制農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)，需要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的宣傳和培訓(xùn)，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)鏈上各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，同時(shí)運(yùn)用市場(chǎng)手段引導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)和消費(fèi)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)產(chǎn)品；質(zhì)量安全；產(chǎn)業(yè)鏈；監(jiān)管

中圖分類(lèi)號(hào)：TS207.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：C 文章編號(hào)：0439-8114（2012）23-5525-03

Analysis on Problems and Countermeasures of Quality and Safety Supervision of Agricultural Products

LIU Jia-yue1，CHEN Jie2

（1.Economy College，South-Central University For Nationalities， Wuhan 430073， China；

2. Institute of Quality and Standard of Agricultural Products，Hubei Academy of Agricultural Sciences， Wuhan 430064， China）

Abstract： The quality and safety of agricultural products is the“cornerstone” to safeguard the healthy development of the agricultural industry， to protect the health of people， and to achieve the stability of the country. Due to the special nature of agricultural production， the quality and safety risks of agricultural products are caused by a complex of reasons. The security risks of entire agricultural industry chain are numerous and difficult to regulate. In order to effectively control the risk of the quality and safety of agricultural products， it is necessary to strengthen publicity and training of farmers， emphasize the supervision of all aspects of the industry chain， and use market-based instruments to guide the safe production and consumption of agricultural product.

Key words： agricultural product； quality and safety； industry chain； supervision

改革開(kāi)放30多年來(lái)，中國(guó)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力得到了極大的提高，農(nóng)業(yè)技術(shù)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力實(shí)現(xiàn)了飛躍，基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品供需平衡，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也實(shí)現(xiàn)了由數(shù)量到質(zhì)量的轉(zhuǎn)變，為廣大人民群眾提供了日益豐富的農(nóng)產(chǎn)品。隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人們對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的要求由解決溫飽逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樵絹?lái)越重視農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全和營(yíng)養(yǎng)問(wèn)題。然而，近年來(lái)不斷曝光的“毒豇豆”、“毒奶粉”、“瘦肉精”等事件加劇了人們對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的擔(dān)憂(yōu)，嚴(yán)重破壞了整個(gè)社會(huì)的誠(chéng)信體系，給中國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來(lái)了嚴(yán)重的損失；同時(shí)也造成了人民群眾對(duì)政府監(jiān)管的不滿(mǎn)和不信任，更有甚者對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展喪失信心。因此，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全是關(guān)乎到中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展、增加農(nóng)民收入、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和諧的基石。

1 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的內(nèi)涵界定

目前，學(xué)界對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的內(nèi)涵并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的界定，有的把質(zhì)量和安全作為一個(gè)詞組理解，有的把質(zhì)量和安全作為一個(gè)組合[1，2]。在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理實(shí)踐中，農(nóng)產(chǎn)品與食品范圍的界定關(guān)系到政府各部門(mén)管理職責(zé)的定位和管理范圍的確定，質(zhì)量與安全的區(qū)分還直接影響到公共政策的選擇[3]。本研究討論的農(nóng)產(chǎn)品是指中國(guó)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》規(guī)定的來(lái)源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品，即在農(nóng)業(yè)活動(dòng)中獲得的植物、動(dòng)物、微生物及其產(chǎn)品。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全是指農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量符合保障人體健康、安全的要求。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全包含了人們對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和安全兩個(gè)方面的需求。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量包含農(nóng)產(chǎn)品的營(yíng)養(yǎng)成分、感觀、色香味等營(yíng)養(yǎng)指標(biāo)，而農(nóng)產(chǎn)品安全則指不含有產(chǎn)生危及消費(fèi)者健康隱患的有毒有害因素，其基本特征是農(nóng)產(chǎn)品的種植、養(yǎng)殖、加工、包裝、貯藏、運(yùn)輸、銷(xiāo)售、消費(fèi)等活動(dòng)符合國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和要求。

2 中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全現(xiàn)狀

近年來(lái)，中國(guó)政府在“抓生產(chǎn)、保供給”的同時(shí)，加大了對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的投入及力度，從立法、制定標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法監(jiān)管、檢驗(yàn)檢測(cè)、“三品一標(biāo)”（即無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機(jī)食品、農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志）、國(guó)際合作、專(zhuān)項(xiàng)整治等方面開(kāi)展了大量的工作，有效解決了有關(guān)一些質(zhì)量安全的突出問(wèn)題，大幅提升了中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全整體水平。農(nóng)業(yè)部的監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，2010年蔬菜、畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品等主要農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)測(cè)合格率總體達(dá)到96%以上，比2001年提高了30多個(gè)百分點(diǎn)。2012年第二季度蔬菜、畜禽產(chǎn)品和水產(chǎn)品合格率分別為98.8%、99.7%和96.1%。2012年上半年蔬菜、畜禽產(chǎn)品和水產(chǎn)品監(jiān)測(cè)合格率分別為98.0%、99.7%和96.3%，繼續(xù)保持較高水平，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量總體是安全的。

盡管中國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全整體水平大幅提高，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系也初步形成，但是近年來(lái)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件依然時(shí)有發(fā)生，甚至曾被查處的“三聚氰胺”超標(biāo)奶粉事件再次發(fā)生，“瘦肉精”豬肉屢禁不止，一次又一次地觸動(dòng)著公眾的神經(jīng)。由此可見(jiàn)，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全形勢(shì)依然相當(dāng)嚴(yán)峻。

3 中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管存在的問(wèn)題

3.1 對(duì)農(nóng)民的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全知識(shí)培訓(xùn)力度不夠

對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)管，首先應(yīng)當(dāng)從生產(chǎn) 源頭上控制質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)戶(hù)是中國(guó)農(nóng)業(yè)的基本生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單元，也是中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)最基本的生產(chǎn)者和交易者，并且數(shù)量眾多。目前全國(guó)共有2.4億農(nóng)戶(hù)，戶(hù)均承包耕地0.5 hm2，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社37.91萬(wàn)家，實(shí)有入社農(nóng)戶(hù)2 900萬(wàn)戶(hù)左右，僅占全國(guó)農(nóng)戶(hù)總數(shù)的12%。不改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化程度低、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式落后的狀況，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題就很難從根本上解決。這是因?yàn)橹袊?guó)數(shù)量眾多的小農(nóng)戶(hù)都是小規(guī)模的分散經(jīng)營(yíng)，當(dāng)他們直接參與農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)交易的時(shí)候，必然產(chǎn)生較高的社會(huì)交易費(fèi)用。由于生產(chǎn)量小，難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，這也為終端產(chǎn)品檢測(cè)帶來(lái)了困難。

理性小農(nóng)學(xué)派早就指出，農(nóng)民都是有限“理性的經(jīng)濟(jì)人”，農(nóng)民的所有生產(chǎn)行為都是以追求利潤(rùn)最大化為目的的，他們不會(huì)考慮太多的安全問(wèn)題[4] 。農(nóng)民對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和銷(xiāo)路的關(guān)注度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的關(guān)注度，多數(shù)農(nóng)民對(duì)國(guó)家有關(guān)農(nóng)業(yè)投入品使用規(guī)定及符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求的生產(chǎn)操作規(guī)范不清楚，對(duì)“三品一標(biāo)”的認(rèn)知程度不高，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯意識(shí)較差[5]。并且限于自身的知識(shí)水平，很多農(nóng)戶(hù)也搞不懂技術(shù)上的安全性問(wèn)題。再加上分散種植，各個(gè)農(nóng)戶(hù)的產(chǎn)品質(zhì)量很難控制，即使同一個(gè)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地，有的農(nóng)戶(hù)農(nóng)藥使用量多一些，有的少一些。此外，由于農(nóng)戶(hù)是分散交易，那么同一產(chǎn)地農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)藥殘留也會(huì)千差萬(wàn)別。因此，不同地區(qū)、不同種類(lèi)、不同數(shù)量農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者很難在統(tǒng)一規(guī)范的農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)下發(fā)生市場(chǎng)行為。相反，大量農(nóng)戶(hù)都可能在利潤(rùn)最大化的目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下盡可能地降低生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，規(guī)避質(zhì)量安全監(jiān)管[6]。

3.2 缺乏對(duì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈的系統(tǒng)監(jiān)管

農(nóng)產(chǎn)品具有不同于一般商品的獨(dú)特性，主要表現(xiàn)在：農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)具有季節(jié)性，生產(chǎn)周期較長(zhǎng)；農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)具有地域性和分散性，生產(chǎn)組織困難；受到自然災(zāi)害和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的雙重影響，其產(chǎn)量和品質(zhì)易變化。并且農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈較復(fù)雜，產(chǎn)業(yè)鏈上的生產(chǎn)、運(yùn)輸、加工和銷(xiāo)售等環(huán)節(jié)都可能產(chǎn)生質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。在農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)都存在不同程度的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題。而目前中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的重心在上，即“上熱、下冷、中間溫”[7]，呈現(xiàn)出一定程度的“頭重腳輕”的狀況。這一方面與基層質(zhì)量安全保障體系建設(shè)薄弱有關(guān)，另一方面也與一些地方的縣級(jí)以下政府及相關(guān)部門(mén)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作不夠重視有關(guān)。

3.3 監(jiān)管行為的滯后性

長(zhǎng)期以來(lái)監(jiān)管者和經(jīng)營(yíng)者之間存在著一個(gè)突出的矛盾：監(jiān)管者總是在發(fā)生了一系列農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件后再采取一輪又一輪的專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)，想通過(guò)這些整治行動(dòng)達(dá)到解決問(wèn)題的目的，而經(jīng)營(yíng)者總是會(huì)在一輪又一輪專(zhuān)項(xiàng)整治中尋找到應(yīng)對(duì)的辦法，以確保在整治期間不被監(jiān)管者查處，所謂“上有政策，下有對(duì)策”。整治活動(dòng)不會(huì)天天搞，等整治活動(dòng)結(jié)束后又會(huì)回到原來(lái)的狀態(tài)。這也是諸如“三聚氰胺”、“瘦肉精”等安全事件反復(fù)出現(xiàn)的癥結(jié)。主要原因還是監(jiān)管部門(mén)和經(jīng)營(yíng)者之間缺乏有效的互動(dòng)交流平臺(tái)，監(jiān)管部門(mén)難以對(duì)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行有效的宣傳引導(dǎo)，難以對(duì)經(jīng)營(yíng)者的信息數(shù)據(jù)等進(jìn)行有效的統(tǒng)計(jì)匯總，無(wú)法為科學(xué)決策提供準(zhǔn)確的依據(jù)。

3.4 監(jiān)管和懲罰的力度不夠

中國(guó)目前的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督懲罰力度還不夠。相關(guān)法律、法規(guī)不夠到位，生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者違法成本偏低。此外，中國(guó)許多縣區(qū)以下農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測(cè)中心尚未通過(guò)計(jì)量認(rèn)證，現(xiàn)有的儀器、設(shè)備、技術(shù)、人員等資源也還不能滿(mǎn)足和適應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督檢測(cè)項(xiàng)目和參數(shù)的要求。加上農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)體系不夠完備，缺乏有效的技術(shù)依據(jù)，無(wú)法執(zhí)法監(jiān)督，對(duì)質(zhì)量安全的控制沒(méi)有起到約束作用。

4 加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理的對(duì)策建議

4.1 加大對(duì)農(nóng)民的宣傳培訓(xùn)

對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的認(rèn)知水平極大地影響了農(nóng)戶(hù)農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)的決策。農(nóng)戶(hù)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全意識(shí)越高，其生產(chǎn)行為就越規(guī)范。因此，農(nóng)業(yè)部門(mén)在監(jiān)督農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶(hù)的安全生產(chǎn)知識(shí)的宣傳教育與生產(chǎn)技能培訓(xùn)，加強(qiáng)農(nóng)戶(hù)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全意識(shí)和可追溯意識(shí)，尤其需要加大認(rèn)知程度較低的農(nóng)戶(hù)群體的宣傳力度。同時(shí)，申請(qǐng)專(zhuān)項(xiàng)資金用于農(nóng)戶(hù)缺乏的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全相關(guān)技術(shù)培訓(xùn)，例如農(nóng)業(yè)投入品合理使用、標(biāo)準(zhǔn)化的生產(chǎn)操作規(guī)范、建立生產(chǎn)記錄制度、先進(jìn)適用的包裝標(biāo)識(shí)技術(shù)等。

4.2 通過(guò)產(chǎn)業(yè)化組織農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)

借鑒“供港蔬菜”的模式，中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的方向必然是設(shè)施農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，或者是公司化農(nóng)業(yè)，就是把單個(gè)的農(nóng)戶(hù)變成產(chǎn)業(yè)工人，按照統(tǒng)一的安排進(jìn)行生產(chǎn)，這樣才能有效控制風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)推廣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，將分散的小規(guī)模農(nóng)戶(hù)組織起來(lái)開(kāi)展農(nóng)產(chǎn)品的規(guī)模化生產(chǎn)，既有利于實(shí)現(xiàn)耕地資源的合理開(kāi)發(fā)與利用，又有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，從而加強(qiáng)對(duì)農(nóng)藥等要素使用的有效監(jiān)督和管理。

4.3 健全農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈全過(guò)程的質(zhì)量安全監(jiān)管體系

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的重心應(yīng)該下移，重點(diǎn)是健全基層農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系。將財(cái)力、物力和人力向縣鄉(xiāng)兩級(jí)傾斜，完善基層監(jiān)測(cè)和檢測(cè)設(shè)施設(shè)備建設(shè)，加強(qiáng)基層農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢測(cè)人才隊(duì)伍建設(shè)。充分調(diào)動(dòng)縣鄉(xiāng)兩級(jí)基層農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督檢測(cè)的積極性，深化農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈的源頭管理，認(rèn)真落實(shí)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出的各項(xiàng)檢測(cè)工作[8]。在農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈上的生產(chǎn)、運(yùn)輸、加工和銷(xiāo)售等環(huán)節(jié)實(shí)行多部門(mén)協(xié)作，加強(qiáng)政府各有關(guān)部門(mén)的統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)配合，實(shí)行全過(guò)程管理。

4.4 完善的監(jiān)督和懲罰機(jī)制

在關(guān)乎人民群眾生命健康和社會(huì)穩(wěn)定的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題上，必須做到對(duì)農(nóng)產(chǎn)品安全違法事件零容忍，必須嚴(yán)懲涉及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的不良企業(yè)。通過(guò)嚴(yán)懲違法行為，引導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)重視產(chǎn)品質(zhì)量安全，讓企業(yè)意識(shí)到產(chǎn)品質(zhì)量安全就是企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力和生命力。必須強(qiáng)化企業(yè)作為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全第一責(zé)任人的理念，在出現(xiàn)安全問(wèn)題的時(shí)候盡快在第一時(shí)間澄清，主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，避免不必要的社會(huì)恐慌，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。同時(shí)，還需要其他社會(huì)組織和消費(fèi)者的監(jiān)督，調(diào)動(dòng)全社會(huì)成員積極關(guān)注農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，了解農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全常識(shí)，人人擔(dān)負(fù)起維護(hù)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的責(zé)任[9]。并將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理納入政府目標(biāo)考核范圍，對(duì)因工作不力而發(fā)生重大急性中毒事故的，要追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任[10]。

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（責(zé)任編輯 昌炎新）