集體土地征收補償標準探析

摘要：現(xiàn)有的集體土地征收補償標準忽視了農村集體對集體土地的所有權。所有權的平等性要求征收補償?shù)墓叫浴Ｖ贫ü降募w土地征收補償標準必須全面考量集體土地持續(xù)保障家庭糧食安全的價值，集體土地持續(xù)提供現(xiàn)金收入來源的價值，集體土地持續(xù)提供就業(yè)崗位的價值，集體土地承包經營權的稀缺性價值，以市場定價為原則，對失地農民現(xiàn)有財產、失業(yè)風險、社會保障、農地承包經營權稀缺性進行相應的補償，保障農民享受土地增值收益的權利。

關鍵詞：集體土地；征收；補償；法律制度

中圖分類號：Ｆ３２１．１ 文獻標識碼：Ｃ 文章編號：0439－８114（２０12）17－3894-03

Ａｎａｌｙｓｉｓ ｏｎ ｔｈｅ Ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ Ｓｔａｎｄａｒｄ ｏｆ Ｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅ Ｌａｎｄ Ｅｘｐｒｏｐｒｉａｔｉｏｎ

ＹＡＮＧ Ｊｕｎ

（Ｐｉｎｇｄｉｎｇｓｈａｎ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ， Ｐｉｎｇｄｉｎｇｓｈａｎ ４６７０００， Ｈｅｎａｎ，Ｃｈｉｎａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ： Ｔｈｅ ｅｘｉｓｔｉｎｇ ｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅ ｌａｎｄ ｅｘｐｒｏｐｒｉａｔｉｏｎ ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ ｓｔａｎｄａｒｄ ｈａｓ ｎｅｇｌｅｃｔｅｄ ｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅ ｌａｎｄ ｏｗｎｅｒｓｈｉｐ ｏｆ ｔｈｅ ｒｕｒａｌ ｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅ． Ｏｗｎｅｒｓｈｉｐ ｅｑｕｉｔｙ ｒｅｑｕｉｒｅｓ ｒｅｑｕｉｓｉｔｉｏｎ ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ ｆａｉｒｎｅｓｓ． Ｔｈｅ ｅｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔ ｏｆ ａ ｆａｉｒ ｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅ ｌａｎｄ ｅｘｐｒｏｐｒｉａｔｉｏｎ ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ ｓｔａｎｄａｒｄ ｓｈｏｕｌｄ ｂｅ ｃｏｎｓｉｄｅｒｅｄ ｖａｌｕｅ ｔｈａｔ ｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅ ｌａｎｄ ｓｕｓｔａｉｎａｂｌｙ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｈｏｕｓｅｈｏｌｄs ｆｏｏｄ ｓｅｃｕｒｉｔｙ， ｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅ ｌａｎｄ ｉｓ ｃｏｎｔｉｎｕｅｄ ｔｏ ｐｒｏｖｉｄｅ ａ ｓｏｕｒｃｅ ｏｆ ｃａｓｈ ｉｎｃｏｍｅ， ｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅ ｌａｎｄ ｓｕｓｔａｉｎａｂｌｙ ｐｒｏｖｉｄｅs ｊｏｂｓ， scarce ｒｉｇｈｔｓ ｔｏ ｃｏｎｔｒａｃｔ ｆｏｒ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｏｆ ｌａｎｄ， ｂａｓｅｄ ｏｎ ｔｈｅ ｐｒｉｎｃｉｐｌｅ ｏｆ ｔｈｅ ｍａｒｋｅｔ ｐｒｉｃｉｎｇ， make compensations for ｌｏｓｔ ｔｅｒｒｉｔｏｒｙ ｆａｒｍｅｒｓ’ ｅｘｉｓｔｉｎｇ ｐｒｏｐｅｒｔｙ， ｕｎｅｍｐｌｏｙｍｅｎｔ ｒｉｓｋ， ｓｏｃｉａｌ ｓｅｃｕｒｉｔｙ， ｓｃａｒｃｉｔｙ ｏｆ ｒｉｇｈｔｓ ｔｏ ｃｏｎｔｒａｃｔ ｆｏｒ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｏｆ ｌａｎｄ， ｓａｆｅｇｕａｒｄ ｆａｒｍｅｒｓ’ ｒｉｇｈｔｓ of ｅｎｊｏｙｉｎｇ ｌａｎｄ ａｐｐｒｅｃｉａｔｉｏｎ．

Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ： ｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅ ｌａｎｄ； ｅｘｐｒｏｐｒｉａｔｉｏｎ； ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ； ｌｅｇａｌ ｓｙｓｔｅｍ

農村城市化進程中大量集體土地被征收轉為國有土地，國家依據(jù)《土地管理法》及一系列配套的規(guī)范性文件對農村集體和農民進行補償，并且引入征地補償標準動態(tài)調整機制，但是囿于《土地管理法》第四十七條征收補償標準的原則性規(guī)定，農村集體組織獲得的征收補償仍然偏低，并引發(fā)農民生活水平下降、就業(yè)無著落等問題，這已經成為影響社會穩(wěn)定的重要因素之一。有數(shù)據(jù)顯示，１９９９年以來，６４．７％的失地農民得到一次性征地補償，平均金額為每畝（６６７ ｍ２）１８ ７３９元，而征地賣地平均價格每畝達到７７８ ０００元，是征收價格的４０多倍［１］。確立公平的征地補償標準已成為現(xiàn)階段征地補償制度改革最核心的問題。

１ 現(xiàn)有的征收補償標準忽視了農村集體對集體土地的所有權

《土地管理法》第四十七條是現(xiàn)行征地補償標準的法定標準，其確定了按照被征收土地的原用途給予補償，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前３年平均年產值的３０倍的補償標準。中國《農村土地承包法》規(guī)定耕地的承包期為３０年。這大概是現(xiàn)行補償標準中“３０倍”的來源依據(jù)。以原土地上的前３年平均年產值為基數(shù)，再按限定的倍數(shù)計算征收補償標準，這是按照土地產出價值補償，顯然忽視了農村集體作為集體土地的所有者主體，忽視了集體土地的稀缺性價值。因此，現(xiàn)行的補償標準只對集體土地被征收后農民的收益性損失進行了彌補，而對集體土地所有權的轉讓沒有彌補，屬于不完全補償［2］。

２ 所有權的平等性要求征收補償?shù)墓叫?/p>

中國土地所有權分為國有土地所有權和集體土地所有權兩類。在《土地管理法》和《物權法》等法律中明確規(guī)定，城市市區(qū)的土地屬于國家所有；農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山屬于農民集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收并給予補償。

對集體土地實行征收實質是集體土地所有權轉變?yōu)閲型恋厮袡啵钱a權讓渡。從經濟學角度來講，應堅持等價交換原則；從法學角度來講，應堅持公平原則。但現(xiàn)行的補償標準脫離了上述原則。《土地管理法》第四十七條確定了按照被征收土地的原用途給予補償，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前３年平均年產值的３０倍的補償標準。盡管引入征地補償標準動態(tài)調整機制，但仍然是在原有制度框架下的調整。

按土地原用途給予補償剝奪了農村集體對土地增值收益的分配權。土地是稀缺資源，具有巨大的增值空間。被征收的集體土地一般都具備發(fā)展的區(qū)位優(yōu)勢，土地用途的改變可以帶來巨大的增值收益，表現(xiàn)為出讓的價格和補償?shù)膬r格的差額。在現(xiàn)有制度下巨大的漲價部分歸政府所有，其主要理論依據(jù)是漲價部分不是農村集體努力的結果，而是取決于土地的區(qū)位，土地利用規(guī)劃以及土地市場的供求狀況。漲價部分歸政府所有的做法忽視了土地區(qū)位是土地所有權的物質載體屬性，排除了市場供求機制適用于集體土地所有者，結果是剝奪了農村集體對土地增值收益的分配權［3］。

以土地被征收前３年平均年產值的倍數(shù)作為補償標準不能體現(xiàn)土地的真正價值。在市場經濟條件下，土地價格由供求機制決定，以集體土地年產值為基數(shù)確定征地補償標準不能反映土地的市場價值，帶有濃厚的行政色彩［4］。其結果是以土地的年產值倍數(shù)作為補償標準，盡管實行定期調整，但在當前我國農產品價格普遍偏低的情況下，農村集體得到的補償仍然很低，無法保障農民的長遠生計。

３ 制定公平的征收補償標準必須全面考量集體土地的價值

征收補償標準是被征收土地的價格形式，歸根結底是由集體土地的價值決定的。在制定征收補償標準時，應對集體土地對農村集體或者農民的價值予以足夠考量，這樣才能做到公平。

１）集體土地持續(xù)保障家庭糧食安全的價值。大部分農戶依靠集體土地獲得糧食和蔬菜，即使在家庭沒有現(xiàn)金收入的情況下仍然可以得到基本的糧食安全保障，并且這種保障是持續(xù)的。集體土地被征收后，農民這方面的保障將失去，因此補償標準應對此予以考量。

２）集體土地持續(xù)提供現(xiàn)金收入來源的價值。農業(yè)收入作為農村家庭現(xiàn)金收入的來源之一，是農民維持持續(xù)生產和改善家庭狀況的重要資金來源。總體來講來自農業(yè)的收入在農戶總收入中的比重在不斷地下降，但在中西部和一些經濟欠發(fā)達地區(qū)，仍是農戶收入的重要來源。政府為了鼓勵農民種糧，依據(jù)耕地面積每年發(fā)放的種糧補貼和綜合補貼，這些也形成了農民的現(xiàn)金收入。隨著農產品市場價格的放開和一系列價格保護政策的實施，我國農產品價格在穩(wěn)步上漲，集體土地帶給農民的現(xiàn)金收入也在增加。集體土地被征收后，其持續(xù)提供現(xiàn)金收入的來源將失去，因此補償標準應對此予以考量。

３）集體土地持續(xù)提供就業(yè)崗位的價值。盡管農村勞動力不斷向城市轉移，但是目前中國仍然存在大量的農村勞動力，他們仍在從事農業(yè)。集體土地對從事農業(yè)的農民提供了現(xiàn)實的就業(yè)崗位；因城市就業(yè)的激烈競爭，集體土地對在城市就業(yè)的農村勞動力能起到就業(yè)安全保障作用。集體土地被征收后，農民將失去就業(yè)崗位，因此補償標準應對此予以考量。

４）集體土地承包經營權的稀缺性價值。集體土地承包經營權是集體土地使用權的一種，農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發(fā)包的農村土地。現(xiàn)實當中，集體土地承包經營權均已承包到戶，意味著已經承包的農地別人不能再承包，農戶的承包地流轉后不能再從集體組織獲得，即集體土地承包經營權具有稀缺性［5］。集體土地被征收后，補償標準應對集體土地承包經營權的稀缺性予以考量。

中國現(xiàn)行土地征收補償制度中的補償標準包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費３項內容，以耕地被征用前３年的平均產值為基數(shù)確定，實行一次性補償。這種補償標準沒有全面考量集體土地的價值，不能真實地反映被征農地的價值，農民得到的補償金額偏低。

４ 集體土地征收補償標準的改革建議

對集體土地的價值進行解構后，基于公平原則或者等價交換原則，在制定集體土地征收補償標準時，應對集體土地的價值作出積極響應。

１）確立市場定價的補償原則和價值評判體系。集體土地不能直接進入土地一級市場交易，存在如何確定集體土地市場價格的問題。對城市周邊的集體土地，包括城區(qū)范圍的“城中村”，其價格的確定可比照同地段的國有土地價格來確定［6］。對遠離城市的農村土地，可以通過農民和政府的平等協(xié)商、談判形成市場價格。

２）嚴格界定公益性用地范圍，逐步縮小征地范圍。集體土地征收權的運用應限定在公共利益的范圍之內。符合規(guī)劃、經過批準的非公益性建設項目占用農民集體土地時，這部分土地可以不采取征收的方式，允許農民以集體土地入股的方式參與開發(fā)和經營，保障農民的收益權。

３）對失地農民現(xiàn)有財產的補償。現(xiàn)有財產包括集體土地上的房屋、農作物及其他附著物，這類補償可通過市場評估機制，進行分類補償。特別是對房屋，可以采取貨幣補償方式，或者采取實物安置方式來解決。

４）對失地農民失業(yè)風險的補償。改變原來單一一次性貨幣安置為主的模式，一是政府出錢對失地農民開展就業(yè)培訓，使他們掌握更多的知識和技能，提高就業(yè)競爭力，并推薦就業(yè)；二是制定失地農民就業(yè)的優(yōu)惠政策；三是建立失業(yè)保險基金，防范失地農民的失業(yè)風險。

５）對失地農民社會保障的補償。將失地農民社會保障納入到城鄉(xiāng)社會保障體系中，以安置補助費為基礎建立醫(yī)療、養(yǎng)老保險基金，解除失地農民的后顧之憂，保障失地農民享受社會發(fā)展的成果。

６）對農地承包經營權稀缺性的補償。借鑒城市國有土地已經建立的、較完善的市場評估地價體系，對被征收土地予以評估，以集體土地市場評估價格為標準對農村集體進行補償。在存在土地出讓金大于評估價格的情況下，增值部分按公平的比例補償給農村集體組織，保障農民享受土地增值收益。

７）建立和完善集體土地征收補償程序。集體土地征收與集體土地上房屋拆遷程序的法律規(guī)定目前缺位。在集體土地征收立法中必須明確征收的程序及違反征收程序的法律后果，建立征地補償安置爭議協(xié)調裁決制度，提供完善的救濟途徑，保證被征地農民的知情權和參與權，有效保護農民的利益。

參考文獻：

［１］ 彭 斐．農地３年確權工作最后攻堅 集體土地征收補償條例有望年內出臺［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｎｂｄ．ｃｏｍ．ｃｎ/articles/2012-03-09/639749.html.

［２］ 林其玲．我國征地補償制度問題分析［Ｊ］．農業(yè)經濟問題，２００９（１０）：１９－２４．

［３］ 國家統(tǒng)計局河南調查總隊綜合處課題組、張廣宇、李德洗．深化土地制度改革讓農民分享經濟發(fā)展成果［Ｊ］．調研世界，２０１０（０７）：３－５．

［４］ 楊富堂．集體土地征收的公平補償及法律修訂取向［Ｊ］．西安電子科技大學學報（社會科學版），２０１１（０４）：８５－８９．

［５］ 張成玉．征地補償制度的改革方向［Ｊ］．現(xiàn)代經濟探討，２０１１（０７）：４２－４５．

［６］ 廖富洲．征地亂象與農村土地征用制度改革［Ｊ］．中共中央黨校學報，２０１１（０５）：４１－４５．