構建土地節約集約利用機制研究

摘要：節約集約利用土地是轉變經濟增長方式、調整和提升產業結構、建設節約型社會的重要而緊迫的任務。當前建設用地粗放甚至閑置浪費的問題在各地各企業或多或少都存在，主要表現在城鎮用地規模非理性擴張過快，城市空間缺乏科學布局，工業用地比重過大，開發區和農村居民點用地閑置率普遍偏高等。探索適合我國國情的土地節約集約利用途徑，需要從加強土地利用總體規劃和計劃入手，強化土地使用者的約束機制，建立節約集約用地激勵機制，改善土地市場機制，以及實行保護土地共同責任機制。

關鍵詞：土地管理 土地節約集約利用 建設用地 機制

一、前言

我國是一個人多地少，人地矛盾突出的農業大國，但現實中土資源未能得到充分地使用。尤其是隨著低碳經濟時代的到來，土地資源的利用和管理的合理性方面顯得尤為重要。由于目前我國正處于工業化、城鎮化快速發展的時期，經濟社會發展對土地資源的需求日益膨脹，與此同時，建設用地的粗放利用、閑置以及廢棄等現象嚴重，節約集約用地程度還很不夠，因此，專題研究如何構建土地節約集約用地新機制的問題意義重大，分析我國在實行節約集約用地過程中存在的問題及原因，并提出相應的措施建議，以有效破解在促進經濟發展方式轉變過程中的難題。

二、當前制約節約集約用地的突出問題

招拍掛出讓效果不明顯，拍賣比例偏低。近年來，各地雖然對經營性用地采用招拍掛方式出讓土地使用權，但由于土地市場機制不健全，經營性用地招拍掛的效果并不明顯。

土地收購儲備資金不足，“凈地”出讓比例不高。大力開展招拍掛工作，必須擴大土地儲備量，而收購儲備土地需要大量的資金。受地方財政影響，大部分縣（市）收購儲備資金一直沒有落實到位，資金來源有限，地方土地收購儲備主要采取紅線儲備和信息儲備兩種方式，影響了土地市場建設的規模化和招拍掛工作的全面開展。政府手中的土地儲備量不充足，無法對土地市場進行有效的調控，土地資產的價值就不能夠充分顯現。

對司法機關處置劃撥用地缺乏有效約束。處置劃撥土地使用權是政府和土地行政主管部門的職權。但在房地產糾紛、企業破產、房地產抵押貸款等案件的司法裁決中，法院不經有權機關批準，直接處置劃撥土地使用權，使本應由國土部門統一組織招標拍賣掛牌出讓的土地使用權脫離了統一管理，擾亂了土地市場秩序，給政府土地收益造成了損失。

村屯規劃布局不合理。目前農村建房大多沒有統一規劃，居民建房隨意性較大，布局散亂，土地利用率低，少批多占和“一戶多宅”的現象沒有得到完全控制。

三、土地粗放和浪費原因分析

土地粗放和浪費現象的形成，是一個長期的歷史過程，是各種社會經濟因素共同作用的結果。主要有以下幾個方面。

（一）長期實行計劃經濟體制，經濟增長方式粗放

我國長期實行計劃經濟體制，投資主體是各級政府，投資意識和行為脫離企業經營規律和市場需求，往往在爭項目、要投資、占土地上下功夫，在規模上求大、在結構上求全、在效果上急功近利，大量資金投入低水平、低效益的重復建設。與此同時，我國的土地管理是以保證項目用地為主要目標，土地配置的方式是行政劃撥，加上人們又缺乏“人多地少”的憂患意識，因此在用地行為上普遍存在著寬打寬用、多多益善的現象，導致對建設用地特別是城鎮建設用地的低效利用和閑置浪費。

（二）經濟發展中的急功近利和利益驅動

一些地方政府和領導干部在經濟發展過程中，不從當地實際出發，不從全局利益出發，不從可持續發展的要求出發，只考慮局部利益，只考慮本屆政府和個人的政績，因此在發展經濟的問題上存在著急于求成的想法。

（三）土地的配置機制不盡完善，有些方面公共用地配置不盡合理

在市場經濟條件下，必須發揮市場機制對資源配置的基礎性作用，土地作為商品性資源同樣需要通過市場進行配置。但是，土地是一種特殊的商品，不僅稀缺，不能再生，且具有強烈的公共性、明顯的共享性。為此，除了發揮市場的基礎性作用外，還應該加強國家宏觀調控作用，通過規劃和計劃，使土地的供應和交易特別是城市建設用地實現合理和科學的分配。實際上既存在土地市場機制不足的問題，也存在著過分市場化的問題。

（四）缺乏協調區域發展的國土規劃，土地利用總體規劃、計劃未發揮應有的作用

一是沒有協調區域發展的國土規劃，資源開發、投資建設缺乏統籌，致使不同部門的各類規劃間缺少協調和銜接，造成了用地空間布局重疊、散亂和用地效率低下、不能節約用地等問題。各地在謀求自身發展的過程中往往忽視了區域協作和資源共享，盲目投資，爭上大項目、大工程，甚至出現了相互攀比、過度競爭的現象。

四、構建土地節約集約利用機制對策建議

（一）規范政府行為，發揮有關部門的協調作用

一方面，要充分發揮規劃計劃的作用，加強和改善宏觀調控，調整建設用地的結構布局，統籌安排各類、各專業用地，嚴格控制耕地尤其是基本農田的占用，努力保障經濟社會發展的需求。 另一方面，要充分發揮市場在土地資源配置中的基礎性作用，建立能反映資源稀缺程度的價格機制，這是促進土地節約集約利用的根本途徑。

新增建設用地，要在符合規劃、計劃、產業政策和有能力履行法定義務的前提下，按照法定程序報批；要嚴格建設用地預審、農用地轉用和土地征收（征用）的審批程序，切實加強建設用地全程管理 ，做好建設用地批后檢查工作，要嚴格執行土地利用總體規劃和年度計劃， 充分發揮規劃在耕地保護、城鄉建設、優化配置和合理布局土地資源中的龍頭作用；要加強土地利用總體規劃編制、審批和實施管理，積極做好規劃編制工作，堅持以嚴格保護和集約利用為前提，體現科學性、合理性和前瞻性。

（二）將“節流”與“開源”協調統一起來

一手抓“節流”，節約用地、盤活存量，節約每一寸土地尤其是耕地；一手抓“開源”，多渠道多途徑千方百計地拓展耕地和建設用地的來源，堅持實行最嚴格的土地保護制，按照節約和集約利用土地的要求， 修訂城市建設和基礎設施建設用地定額指標，完善土地使用市場準入制度，推進土地復墾。土地資源集約利用的核心是盤活存量，嚴控增量，管住總量。盤活存量關鍵是摸清底數，開展城鎮存量土地專項調查，按照產業集聚、布局集中、用地集約的要求，充分運用市場準人標準，經濟杠桿和供地政策，提高土地利用效率。

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