教育公平視角下農民工隨遷子女義務教育問題解析

摘要：在解析義務教育的公共產品屬性、教育公平理論的基礎上，解讀了國家出臺的關于農民工隨遷子女義務教育問題的政策，分析了農民工隨遷子女在享受義務教育上不公平現象及其原因，針對這一現象和原因，提出了解決這種狀況的根本措施和具體措施：破除二元戶籍制度；建立以流入省和國家為主的財政分擔制度，以及放寬農民工隨遷子女入學準入條件和規范農民工子弟學校的管理和辦學。

關鍵詞：教育公平；農民工隨遷子女；義務教育

中圖分類號：Ｇ５２１ 文獻標識碼：Ａ 文章編號：0439－８114（２０12）07－1510-04

Analysis on Compulsory Education of the Accompanying Children of the Rural Workers from the Perspective of Eｄｕｃａｔｉｏｎａｌ Fａｉｒｎｅｓｓ

ＺＨＡＮＧ Ｙａｎ，ＷＡＮＧ Ｘｕｅ，ＬＩＵ Ｙａｎ－ｂｏ，ＸＩＡ Ｄａｎ-ｄａｎ

（Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ ｆｏｒ Ｈｉｇｈｅｒ Ｅｄｕｃａｔｉｏｎ，Ｓｈｅｎｙａｎｇ Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ， Ｓｈｅｎｙａｎｇ １１０８６６， Cｈｉｎａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ： Ｏｎ ｔｈｅ ｂａｓｅ ｏｆ ｒｅｓｏｌｖｉｎｇ ｐｕｂｌｉｃ ｇｏｏｄｓ ａｔｔｒｉｂｕｔｅｓ ｏｆ ｃｏｍｐｕｌｓｏｒｙ ｅｄｕｃａｔｉｏｎ ａｎｄ ｔｈｅｏｒｙ ｏｆ ｅｄｕｃａｔｉｏｎａｌ ｆａｉｒｎｅｓｓ， ｔｈｅ ｐｏｌｉｃｙ ｗｈｉｃｈ ｐｒｏｍｕｌｇａｔｅｄ ｂｙ ｔｈｅ ｓｔａｔｅ ｏｎ ｃｏｍｐｕｌｓｏｒｙ ｅｄｕｃａｔｉｏｎ ｏｎ ｔｈｅ ａｃｃｏｍｐａｎｙｉｎｇ ｃｈｉｌｄｒｅｎ ｏｆ ｔｈｅ ｒｕｒａｌ ｗｏｒｋｅｒｓ was interpreted， ｔｈｅ ｃｏｍｐｕｌｓｏｒｙ ｅｄｕｃａｔｉｏｎ ｉｎｊｕｓｔｉｃｅ ｏｆ ｔｈｅ ａｃｃｏｍｐａｎｙｉｎｇ ｃｈｉｌｄｒｅｎ ｏｆ ｔｈｅ ｒｕｒａｌ ｗｏｒｋｅｒｓ ａｎｄ ｔｈｅ ｒｅａｓｏｎｓ was analyzed． Ｔｈｅｎ ｔｈｅ ｆｕｎｄａｍｅｎｔａｌ ａｎｄ ｓｐｅｃｉｆｉｃ ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ ｔｏ ａｄｄｒｅｓｓ ｔｈｅ ｓｉｔｕａｔｉｏｎ ｓｕｃｈ ａｓ ｔｈｅｓｅ， ｇｅｔ ｒｉｄ ｏｆ ｔｈｅ ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ ｂｉｎａｒｙ ｃｅｎｓｕｓ ｒｅｇｉｓｔｅｒ， ｅｓｔａｂｌｉｓｈ ｔｈｅ ｆｉｎａｎｃｉａｌ ａｌｌｏｃａｔｉｏｎ ｓｙｓｔｅｍ ｗｈｉｃｈ ｐｒｉｍａｒｉｌｙ ｆｌｏｗing ｉｎｔｏ ｐｒｏｖｉｎｃｉａｌ ａｎｄ ｎａｔｉｏｎａｌ， ｒｅｌａｘ ｔｈｅ ｅｎｔｒａｎｃｅ ａｎｄ ａｄｍｉｔｔａｎｃｅ ｒｅｑｕｉｒｅｍｅｎｔ ｏｆ ｔｈｅ ａｃｃｏｍｐａｎｙｉｎｇ ｃｈｉｌｄｒｅｎ ｏｆ ｔｈｅ ｒｕｒａｌ ｗｏｒｋｅｒｓ ａｎｄ ｒｅｇｕｌａｔｅ ｓｃｈｏｏｌｓ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｔｏｇｅｔｈｅｒ ｗｉｔｈ ｏｆｆｅｒｉｎｇ ｅｄｕｃａｔｉｏｎ ｆｏｒ ｔｈｅｍ， were put forward．

Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ： ｅｄｕｃａｔｉｏｎａｌ ｆａｉｒｎｅｓｓ； ｔｈｅ ａｃｃｏｍｐａｎｙｉｎｇ ｃｈｉｌｄｒｅｎ ｏｆ ｔｈｅ ｒｕｒａｌ ｗｏｒｋｅｒｓ； ｃｏｍｐｕｌｓｏｒｙ ｅｄｕｃａｔｉｏｎ

農民工子女能否像城市兒童一樣適時進入學校，接受知識、技能和人生觀、價值觀的教育，將對實現教育公平，構建和諧社會產生重大影響。農民工子女有的在幼年時隨父母遷入城市，有的就出生在城市中，而且他們之中絕大多數成年后也可能繼續留在城市，融入未來的城市群體，成為城市建設發展的建設者和見證者。因此，加強農民工隨遷子女義務教育，提高其人力資本，就意味著提高未來城市群體的素質，是我國從人力資源大國向人力資源強國轉變中不容忽視的重要群體。目前，全國有進城務工農民超過２億人，農民工隨遷子女１ ４００多萬人，每８個城鎮兒童中就有1個是流動兒童，在上海每３個兒童中就有1個是流動兒童；流動兒童中應接受義務教育的適齡兒童１ １２６萬人，至此農民工隨遷子女義務教育已經并將長期成為義務教育的重要組成部分，同時也是義務教育全面實施面臨的難點和薄弱環節。

１ 農民工隨遷子女義務教育的理論與政策解析

１．１ 公共產品理論

公共產品是指具有消費或使用上的非競爭性和受益上的非排他性的產品，為絕大多數人共同消費或享用的產品或服務。義務教育的產品屬性大部分專家學者認為具有純公共產品性質：第一，義務教育是每個學齡兒童的權利和義務，是面向全社會提供的，每個人平等享有其效用，不能將效用分割。第二，義務教育是普及的、無償的，受教育者在對義務教育進行消費時，并不存在互相競爭。第三，一個人在接受義務教育的同時并不對其他人造成排斥，不影響所有人共同受益。

１．２ 教育公平理論

教育公平是指社會保障每個人對教育資源、教育權利和教育機會都有平等的享受權，都有機會全面發展他們的智力和體力。具體來說，教育公平包含3個基本內容：一是對教育資源的占有平等；二是教育權利平等；三是教育機會平等。

１．３ 國家出臺的關于農民工隨遷子女義務教育問題的政策解讀

對農民工子女進城就學問題的規范，開始是在１９９６年頒發的《城鎮流動人口中適齡兒童、少年就學辦法（試行）》中體現的，是流動兒童入學的首個政策保障，但其也明顯存在包括農民工子女在內的城鎮流動人口子女與流入地的城市居民子女在教育機會上的不平等性。１９９８年《流動兒童少年就學暫行辦法》出臺，延續了試行辦法的的相關規定，與此同時政府開始考慮以流入地政府與公辦學校為主的保障農民工隨遷子女入學的方式。２００１年《關于基礎教育改革與發展的決定》提出“以流入地區政府管理為主，以全日制公辦中小學為主”的管理方式。２００３年《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作的意見》中對需要交借讀費的規定不再涉及，取而代之的是規定“建立進城務工就業農民子女接受義務教育的經費籌措保障機制”。２００６年《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》頒布，實現了從不提借讀費到嚴令禁止收取借讀費的轉變。與此同時，２００６年《中華人民共和國義務教育法（修訂案）》中也明確規定：“父母或者其他法定監護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童少年，在其父母或者其他法定監護人工作或者居住地接受義務教育的，當地人民政府應當為其提供平等接受義務教育的條件。”２０１０年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（２０１０－２０２０年）》中規定，“堅持以流入地政府管理為主、以全日制公辦中小學為主，確保進城務工人員隨遷子女平等接受義務教育。制定了進城務工人員隨遷子女義務教育后在當地參加升學考試的辦法。”

２ 農民工隨遷子女接受義務教育不公平現象解析

２．１ 入學機會不公平

據第五次全國人口普查資料顯示，全國小學兒童的入學率達到９９％，初中學生的入學率為９５％，而據中國兒童中心最近完成的一項抽樣調查顯示，流動兒童的失學率高達９．３％，一直未上學的占６．８５％，失學的占２．４５％［１］。從這組數字可以看出，農民工隨遷子女義務教育階段的入學率遠低于全國平均水平，而失學率卻遠高于全國平均水平。這說明農民工隨遷子女在入學機會上處于不同等的地位。

“堅持以流入地政府管理為主、以全日制公辦中小學為主，確保進城務工人員隨遷子女平等接受義務教育”。這是以流入地政府為主，以公辦學校為主的政策保障形式。雖然國家明確了流入地政府對于農民工隨遷子女義務教育的主體責任，明確了公辦學校的接受主體地位，但是在政策的執行過程中，農民工隨遷子女進入公辦學校的過程并不是像政策規定那樣簡單明了。只有農民工具備多個部門分別頒發的證明，如務工證、居住證、計劃生育證、子女學籍證等，其子女才能夠享受“流入地政府為主”的政策，與當地孩子享受同等的教育待遇，才能免費接受義務教育［２］。農民工辦理這些繁瑣的手續不僅需要花費大量的時間和精力，而且未必都能夠辦成。只要上述證明不全，農民工隨遷子女就要被擋在公辦學校的大門之外。這些證明從表面上看是農民工隨遷子女的入學條件，但其實質是變相地提高了農民工隨遷子女入學門檻，為其入學設置了無形的障礙。在政府還沒有明令禁止“借讀費”的時候，農民工隨遷子女入學還可以通過交納數額不等的“借讀費”來進入公辦學校學習。２００６年隨著《義務教育法》的修改，“當地人民政府應當為其提供平等接受義務教育的條件”的明文規定，“借讀費”也開始名不正言不順，以前交錢還能上公辦的好學校，現在國家一收緊政策，有錢也上不了。本來是一項利民的大好政策，居然成為農民工隨遷子女接受優質教育的一種障礙。好的政策在執行中打了這么大的折扣，與國家意愿是背道而馳的。這樣的現實狀況造成了農民工隨遷子女接受平等義務教育的難度，違背了義務教育的平等與公平。

２．２ 教育資源不公平

從目前來看，民辦中小學及民工子弟學校承擔了相當數量的農民工隨遷子女的教育，而這些農民工子弟學校的辦學條件絕大部分都達不到國家規定的辦學標準，與城市里的公辦學校相比更是有著天壤之別。據相關調查顯示，農民工子弟學校存在的問題主要表現在以下幾個方面：一是師資力量不足，教師大部分不是正式教師，沒有教師資格證書，教學質量不高且流動性較大；二是基礎設施薄弱，多數學校在房屋、消防、飲食、交通等方面存在著安全隱患，且缺乏必要的體育器材和教學設備，對兒童少年的成長極為不利；三是學校周邊環境惡劣，不利于教學，多數農民工子弟學校建在城鄉結合部，而城鄉結合部的外部環境極其嘈雜，與學校環境應有的清幽與安靜極其不適合［３］。也正是因為部分農民工子弟學校屬于自籌經費，不享受公辦學校政府教育事業經費的投入，以至于農民工子弟學校難以達到當地的辦學標準。因此，農民工子弟學校一般都很難合法化。“非法”經營的農民工子弟學校時刻面臨著被停辦的危機，這種狀態制約了農民工子弟學校自身的發展，進而又加大了其達標的難度。絕大多數農民工子弟學校自身無法破解這個難題，只能“因陋就簡”，其辦學水平很難達標。農民工子弟學校辦學條件的不達標，直接影響的就是農民工隨遷子女接受義務教育的質量。與城市兒童相比，農民工隨遷子女在接受義務教育過程中所占有的教育資源是不公平的，而這種不公平是由他們父輩的農民工身份所造成的。除此之外，部分農民工子弟學校雖然是政府辦學，在教學條件上也有了一定的保障，但是應該注意到這種城鄉分割的義務教育形式成為了另外一種教育歧視。農民工隨遷子女本應可以進入和城市兒童一樣的學校，就近入學，但在現實中，農民工隨遷子女大部分需要進入農民工子弟學校，這種農民工子弟學校不是每個城市區域都有，使農民工隨遷子女適齡兒童難以就近上學。總之，農民工子弟學校無論是公辦還是民辦都有缺陷，城鄉分割的二元教育形式是對農民工隨遷子女接受義務教育的新的不公平。

３ 農民工隨遷子女接受義務教育不公平現象的原因解析

３．１ 城鄉二元結構下的戶籍制度制約

農民工隨遷子女義務教育遭遇的教育機會不公平，首要是入學機會的不公平，而這種不公平根本原因在于我國的城鄉二元結構的戶籍制度。政府劃撥的義務教育的經費是以戶籍人口為統計口徑的撥款方式。城市政府從財政中劃出的經費專供轄區內擁有戶籍的市民子女接受義務教育之用，并不包括進城農民工的子女。也就是說農民工隨遷子女一旦離開戶口所在地就等于放棄了自己的義務教育經費，因為義務教育的經費不會隨著人口的流動而流動，這也就致使在貫徹“兩為主”方針的過程中，造成流入地政府沉重的財政負擔，也就使得流入地政府在接收農民工隨遷子女時制定了種種限制［４］。

面對流入地義務教育財政負擔加重和進城農民工隨遷子女義務教育的需求增長之間的矛盾，自然衍生了農民工子弟學校。農民工子弟學校雖然在一定程度上解決了農民工隨遷子女入學的問題，但是教育質量與城市內的公辦學校有著很大差距，也形成了“分而教之”的城市內部教育二元分割現象，傳統的城鄉教育二元結構在城市內部被復制和強化。同時也正是農民工子弟學校的辦學條件的不達標，導致了農民工隨遷子女在接受義務教育的過程中資源享用的不公平。

３．２ 義務教育公共財政負擔責任的不合理

由于義務教育的公共產品屬性決定了其應得到國家財政的全面經費支持，但是在城市中農民工隨遷子女義務教育的財政負擔卻遭遇尷尬。在現行的分稅制財政收入體制下，農民工為城市創造的經濟利益多是全市、全省以及全國范圍的共享，而不僅僅局限于區縣。但是現行的義務教育財政體制，城市公辦學校的經費主要由區縣一級政府負擔，農民工隨遷子女的義務教育經費也由其保障。因此，對于區縣政府來說，農民工帶來的利益沒有全部得到，但其子女的義務教育責任、義務教育經費卻全部由區縣政府來負擔顯然是不合理的，這是一種凈收益為負的制度安排［５］。在這種制度安排下的必然結果就是區縣政府在政策的執行過程中會設法回避自己的責任以及投入，以減輕自己的財政負擔。因此，區縣政府會盡可能少的建造新的學校接納農民工隨遷子女，盡可能通過設置苛刻的入學條件阻止其入公辦學校，盡可能不給或少給農民工子弟學校提供財政補助。

４ 解決農民工隨遷子女接受義務教育不公平困境的措施

４．１ 解決農民工隨遷子女義務教育問題的根本措施

４．１．１ 破除二元戶籍制度 政府雖出臺了很多關于農民工隨遷子女義務教育問題的具體措施，但是在戶籍制度和義務教育管理體制沒有根本改變的情況下，再具體的措施也只能是權宜之計，也只能暫時緩解農民工隨遷子女的教育問題，而要從根本上解決問題，則需要破除城鄉二元戶籍管理制度。進行戶籍制度改革，建立全國統一的戶口登記管理制度。要通過統一立法，加快城鄉二元戶籍制度的改革，規范戶口管理，逐步取消農業戶口與非農業戶口的二元結構，取消地域、身份、戶籍等對農民工及其子女的各種限制性措施，建立全國統一的戶籍登記制度，實現城鄉一體化。依照規定辦理戶口登記或遷移的公民，在接受義務教育等方面與當地原有居民有同等權利。要逐步淡化城市偏向，逐步取消城鄉之間利益分配的差距，最終實現開放、動態的戶籍制度，促進城鄉一體化的發展，從根本上解決農民工隨遷子女義務教育問題。

４．１．２ 建立以流入省和國家為主的財政分擔制度 我國的基礎教育長期實行“地方負責，分級管理”的體制，中央和省級政府相對弱化了其義務教育的投入責任，地方政府是實施義務教育的主體，負擔較重，同時地方政府又是理性的經濟人，追求各自利益最大化是其處事原則，因此，農民工流出地政府和流入地政府都不愿承擔農民工隨遷子女義務教育經費的支出，政府的層層卸責導致農民工成了教育經費的實際承擔者。而義務教育是公共產品，是強制性的免費教育，政府應該是義務教育的主要配置者，對義務教育投資負有不可推卸的責任。同時農民工對流入地的城市整體建設、經濟和社會發展做出的貢獻是社會共享的，而不是區縣政府獨享的，農民工及其子女在公平地享受城市的公共資源，包括教育資源的過程中，保證其教育公平的應該是省級政府和省級財政，甚至于國家財政，不應把責任過多的交給區縣一級的地方政府［５］。

４．２ 解決農民工隨遷子女義務教育問題的具體措施

４．２．１ 放寬農民工隨遷子女入學準入條件 根據農民工隨遷子女家庭的實際情況，解決民工隨遷子女入學的問題，應該從降低求學成本出發，盡可能地減少辦事程序和環節，放寬審批條件，使政策更加簡明，易于農民工理解、接受和辦理。農民工進入流入地只要有穩定的工作，實際上就是流入地的納稅人，其子女就有權利享有和當地孩子一樣的教育，有同等的權利進入公辦學校學習。這就要求當地政府降低對農民工隨遷子女入學的門檻，放寬準入條件，只要其可以提供身份證明和工作證明，農民工的子女就應該進入公辦學校學習。

４．２．２ 規范農民工子弟學校的管理和辦學 由于公辦學校的資源限制，完全依靠公辦學校接收農民工隨遷子女在現階段是不可能也是不切實際的，同時農民工子弟學校為滿足其子女義務教育需求而產生，由于其收費低、入學靈活等特點而大受歡迎，所以農民工子弟學校在一段時間內有其存在的必要性。雖然表面上農民工子弟學校造成農民工隨遷子女義務教育質量和公辦學校之間的差距，但是卻不否定其存在的意義和價值，因此要積極解決農民工子弟學校的辦學質量問題，讓農民工隨遷子女接受同質量的義務教育。要改善農民工子弟學校的辦學條件，應將其納入義務教育的正常管理體系，由政府統一統籌，統一檢查。政府的統一統籌不一定就是由政府主辦，可以由私人投資者辦學，只是要接受政府的監督和檢查，保證學校的辦學安全和師資質量，同時政府也應給予一定的財政支持。農民工子弟學校作為實現義務教育公平的特殊產物，在無法實現農民工隨遷子女完全享受和城市兒童一樣的義務教育資源的時期內，負責承擔一定的義務教育責任。

總之，農民工隨遷子女義務教育基礎薄弱，問題錯綜復雜，需要各級政府和全社會的共同支持和關注，當然，只有從更深層次改革戶籍和教育管理體制，轉變政府職能，才能從根本上擺脫民工隨遷子女義務教育困境，促進城市教育的和諧發展，促進義務教育的均衡發展。

參考文獻：

［１］ 中國農民工問題研究總報告起草組．中國農民工問題研究總報告［Ｊ］． 改革，２００６（５）：１２－１５．

［２］ 楊潤勇．新背景下農民工子女教育問題的分析與建議［Ｊ］．當代教育論壇，２００９（７）：７２－７４．

［３］ 范先佐．民工子弟學校存在的問題及對策［Ｊ］． 教育導刊，２００６（１）：１７－１９．

［４］ 葛新斌．“兩為主”政策中的政府投入責任探析［Ｊ］．教育發展研究，２００９（２）：１-5，１１．

［５］ 袁連生． 農民工子女義務教育經費負擔政策的理論、實踐與改革［Ｊ］． 教育與經濟，２０１０（１）：８－１３．