武漢市洪山區農村土地流轉情況調查與思考

摘要：對武漢市洪山區土地流轉情況進行調查分析，并借鑒其他地區土地流轉的成功經驗，探討了農村土地流轉的發展方向，并給出新一輪土地流轉的建議。

關鍵詞：武漢市洪山區；土地流轉；發展方向

中圖分類號：Ｆ３２１．１ 文獻標識碼：Ａ 文章編號：0439－８114（２０12）07－1494-03

Ｔｈｅ Ｉｎｖｅｓｔｉｇａｔｉｏｎ ａｎｄ Ｒｅｆｌｅｃｔｉｏｎ ｏｆ Ｒｕｒａｌ Ｌａｎｄ Ｔｒａｎｓｆｅｒ ｉｎ Ｈｏｎｇｓｈａｎ Ｄｉｓｔｒｉｃｔ

ｏｆ Ｗｕｈａｎ Ｃｉｔｙ

ＪＩＡＮＧ Ｓｈｅｎｇ

（Ｈｕｂｅｉ Ｖｏｃａｔｉｏｎａｌ Ｃｏｌｌｅｇｅ ｏｆ Ｂｉｏｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ， Ｗｕｈａｎ ４３００７０， Ｃｈｉｎａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ： Ｔｈｅ ｓｉｔｕａｔｉｏｎ ｏｆ ｌａｎｄ ｔｒａｎｓｆｅｒ in Ｈｏｎｇｓｈａｎ ｄｉｓｔｒｉｃｔ ｏｆ Ｗｕｈａｎ ｃｉｔｙ ｗas ｉｎｖｅｓｔｉｇａｔｅｄ ａｎｄ ａｎａｌｙｚｅｄ． Ｒｅｆｅｒｉｎｇ ｔｏ ｔｈｅ ｓｕｃｃｅｓｓｆｕｌ ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅ ｏｆ ｌａｎｄ ｔｒａｎｓｆｅｒ in ｏｔｈｅｒ ｒｅｇｉｏｎｓ， ｔｈｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｄｉｒｅｃｔｉｏｎ ｏｆ ｒｕｒａｌ ｌａｎｄ ｔｒａｎｓｆｅｒ was discussed， ａｎｄ ｒｅｃｏｍｍｅｎｄａｔｉｏｎｓ ｏｆ ｔｈｅ ｎｅｗ ｒｏｕｎｄ ｏｆ ｌａｎｄ ｔｒａｎｓｆｅｒ were put forward．

Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ： Ｈｏｎｇｓｈａｎ ｄｉｓｔｒｉｃｔ ｏｆ Ｗｕｈａｎ ｃｉｔｙ； ｌａｎｄ ｔｒａｎｓｆｅｒ； ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｄｉｒｅｃｔｉｏｎ

農村土地流轉是新時期“三農”工作中一項具有創新意義的大事情，“土地不搞活，農民難致富”，土地流轉是解決農業增效、農民增收、農村穩定的重要途徑。所謂農村土地流轉，是指擁有土地承包經營權的農民將土地經營權（使用權）轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權，轉讓使用權［１］。土地是農業發展最基本的生產要素，也是農民最基本的生活保障，更是農民的一筆資產［２］。從農村經濟發展形勢看，離開土地流轉，土地的潛能就無法得到最大限度地發揮。當前土地流轉主要有轉包、轉讓、租賃、互換、入股、反租倒包等６種形式［３］。流轉后的土地實行集約規模經營，使一些土地資源逐步集中到有能力、有資金、有市場的種養大戶、合作組織、龍頭企業手中，讓土地、資本、技術等資源實現優化配置，可以有效降低成本，提高土地產出率，增強農產品的市場競爭力。

然而我國農村土地流轉工作剛剛起步，存在的問題較多，如農民的流轉積極性不高，缺乏有實力的龍頭企業、農民合作組織等的帶動，流轉管理機制不完善等，在一定程度上制約了土地流轉的縱深發展［４］。目前大多數農村土地流轉還不是真正意義上的市場化配置，流轉形式還比較單一，流轉數量也有限。短期的、缺乏競爭的低償農村土地流轉不能給新的使用者以內在的動力和外在的壓力，難以達到通過流轉實現農村土地由低效利用到高效利用的目的。因此研究相應的對策和政策措施解決土地流轉過程中的相關問題是十分緊迫的任務。

１ 武漢市洪山區農村土地流轉情況調查

１．１ 基本情況

武漢市洪山區（插花地調整前）有７個鄉（鎮、街），１０８個村，８４７個村民小組，４３ ９６５戶，家庭承包戶３０ ０４５戶，耕地面積７ ０００．００ ｈｍ２，“四荒”面積９３３．３３ ｈｍ２，林地面積１ ０００．００ ｈｍ２，水面面積４ ４００．００ ｈｍ２。截至２００９年底，全區土地流轉１ ５５７．３３ ｈｍ２，占全區土地總面積的11．7％，占全區耕地面積的２２．３％。全區從事土地承包經營（規模經營）的業主共有４６個，面積６６４．５３ ｈｍ２。全區年土地流轉收益９９５萬元。流轉年限在５～１０年的占土地流轉總面積的２６．２％，１０年以上的占土地流轉總面積的３２．９％。已發生流轉的土地中，水田１８．５％，旱地５３．３％，水面２８．２％。流轉形式中轉包占流轉土地面積的２７．６％，租賃占流轉土地面積的７０．１％。流轉后種植農作物的占４７．２％，水產養殖占３４．１％。通過鄉村組織引導流轉的占６０．１％，農戶自發的占２０．３％，龍頭企業帶動的占１９．６％。

１．２ 土地流轉的特點

１）農民之間自由流轉。農民之間進行土地轉包和租賃是土地使用權流轉的最初形式，也是最普通的形式。一是本地農民間的自由轉包；二是外地農民來洪山區租賃糧田、菜地，全區有外來戶１ １７８戶，租種土地３７０．２７ ｈｍ２，其中２４３．５３ ｈｍ２是從本地農戶中租賃的。

２）集體組織起來調整用途。部分村將農民承包的低湖田統一建成高產漁池，然后再發包給農民經營。近幾年，洪山區圍繞都市農業和市場的需求，通過對東部鄉鎮水田種植結構的調整，使草皮、苗木、花卉得到較快發展，并在青菱鄉紅霞村建立了全區第一家獼猴桃基地和茭白基地。

３）引進外單位租賃經營。如建設鄉的綠色大世界、張公山寨，左嶺鎮的宜家園菇業、歐億德公司等租賃農民的承包地，并吸引農民務工，作為龍頭企業帶動當地的農業結構調整和農產品加工。

４）開發“四荒”。開發荒山、荒坡、荒灘、荒水，讓地盡其用。如左嶺鎮廟嶺村將幾百畝荒湖改造成精養魚池，花山鎮利用荒山辦起了千畝林業示范園等，都屬于開發“四荒”的典型。

１．３ 土地流轉的成效

１）有利于適度規范經營。洪山區人多地少，讓土地適當向種植大戶集中，轉移出一批農村勞動力，既取得了一定的規模效益，又利于第二、三產業的發展。

２）有利于農業結構調整。實現農業的規模化、集約化和專業化生產，有利于土地、資金、技術、勞力等生產要素的優化組合。洪山區在蔬菜、苗木、花卉、草皮、水產、食用菌等生產中興建了一批農業產業化經營企業，通過土地流轉，使生產、加工、銷售，農戶、企業、市場更趨完善，使該區農業產業化得到一定的發展。

３）有利于農業基礎設施建設。近年來，企業、外商、個體大戶等把農業作為新的經營領域，在洪山區投資興辦了一批農業企業，如投資到集體休閑、娛樂、餐飲于一體的休閑農業，在道路、溝渠、泵站、農機等方面投資，改善了農業生產環境。

４）有利于農村穩定。通過土地流轉及第二、三產業的發展，農村剩余勞動力得到安置，并有較為可觀的經濟效益，農村社會更加穩定。

１．４ 存在的問題

從目前情況看，洪山區土地流轉總體上是健康、有序的，但還處于不成熟階段，雖對提高農業綜合效益起了積極作用，但由于土地使用權流轉政策性強，涉及面廣，還存在以下幾方面的問題。

１）農民思想認識有待提高。鄉鎮、村把積極引導農村土地流轉放到推進農業產業結構調整和增加農民收入這個大局來認識，但農民對土地流轉的認識還存在誤區，如農民怕土地轉包出去后，自己喪失了土地經營權。農村二輪延包中出現的確權糾紛大部分是土地流轉不規范引起的，因此部分農民外出打工后，怕因小失大，寧愿粗放經營甚至土地荒蕪也不愿轉包出去。部分業主怕政策不穩，不敢大膽投入等。

２）農民自發的土地流轉難以規范管理。當前土地流轉部分是群眾的自發性行為，缺乏約束力和規范性。前些年少數村意識到土地流轉的主體是農民，但在流轉過程中方法簡單，存在錯位、越位的現象。

３）土地集中成片流轉困難，業主開發難成規模。在農村家庭聯產承包制下，土地經營的分散性與土地流轉的規模性之間存在矛盾。業主在實施土地規模流轉時，往往因為一戶或幾戶承包戶不能談妥，而使土地規模化流轉難以成功，從而導致土地流轉比較分散，制約了規模經濟的發展。

４）洪山區客觀環境因素制約了土地流轉。２００１年全區土地流轉比重（耕地流轉比重）為１０．１％，２００４年開展依法完善農村土地二輪延包時，土地流轉比重為１１．７％，２００７年全區土地流轉比重為９．１％，呈下降趨勢。究其原因，一是依法完善農村土地二輪延包中出現的確權糾紛，大部分是土地流轉不規范引起的，引起后怕；二是土地面積小而分散，流轉給別人所得不多，部分農戶認為不如工作之余自己種點菜；三是征地頻繁，流轉收益不如青苗補償費；四是農業結構調整，如經營苗木花卉、草皮、養殖等，農業附加值高，農民不愿流轉。

５）政策性制約因素對土地流轉的影響在洪山區表現尤為突出。如花山鎮已有土地流轉計劃安排，但由于城市建設征地原因，所有計劃都變成了廢紙。又如左嶺鎮歐億德農莊、九天食用菌基地等用地，現都界定為違法用地。究其原因，原左嶺鎮為獲得基本農田補貼，將境內土地都上報為基本農田，現國家三令五申不得占用基本農田，所有用地均不得改變用途，處理起來很為難。

２ 農村土地流轉可供借鑒的典型案例

為更好地總結土地流轉中存在的問題，先后對土地流轉工作做得較好的四川省雙流縣、湖北省鐘祥市彭墩村和武漢市漢南區等地進行了調研。

四川省雙流縣為全國百強縣，經濟總量居中西部首位。每年縣財政投入“三農”資金３億以上，發展以新型集體組織、家庭農場和現代農莊為經營主體的現代農業，縣政府出臺了“雙流縣發展現代農業若干扶持激勵辦法”、“雙流縣農村土地流轉合同管理暫行辦法”等政策，步子大、形式多、亮點多。全縣土地流轉面積已占耕地面積的６０％以上，部分鄉鎮已達８０％，大多數流轉雙方都實現了雙贏，農用地向規模經營集中，現代農業雛形初現。

鐘祥市彭墩村的主要做法是村企共建、遷村騰地。根據彭墩村地源條件好、土地面積大等具體情況，在充分利用土地詳查及地籍調查成果的基礎上，使農民住宅做到節地、緊湊、合理、適用、安全，實現由面積型向功能型轉變。由市國土資源局牽頭，聚合各種涉農資金，統籌安排項目投入。通過資源整合，極大地改善了村容村貌和村民生活條件。為解決實施遷村騰地、開展土地綜合整治所需的大量資金來源，彭墩村通過牽線搭橋，引進了民營企業湖北青龍湖農業發展有限公司，開展村企共建，并選舉公司總經理、也是彭墩村人的張德華擔任村黨總支書記、村主任。而企業通過“公司＋基地＋農戶”的經營模式，形成了一條完整的產業鏈條，打造出養殖、種植、蔬菜三大特色板塊六大品牌產業。

武漢市漢南區以生豬、名特水產、鮮食玉米、蔬菜四大產業為主攻方向，按照標準化集中連片開發，打造特色板塊基地，初步建成以養豬小區為主的３０萬頭生豬板塊、以螃蟹為主的２ ６６７ ｈｍ２名特水產生態健康養殖板塊、以辣椒為主的２ ０００ ｈｍ２綠色蔬菜板塊、以鮮食玉米為主的６６７ ｈｍ２鮮嫩農產品板塊。通過板塊基地的建設和種養方式的改變，全區農業呈現出生產發展、收入增加、生態改善三大效益同步提高的良好態勢，涌現出一批年收入在１０萬元以上的典型農戶。漢南區為探索農村產權交易新方式，破解土地流轉難題，成立了區級土地流轉服務中心，全區已累計流轉農村土地２ ６２７ ｈｍ２，占全區耕地面積的２４．９７％，其中２０１１年新增流轉面積１ ０６７ ｈｍ２。

３ 農村土地流轉的發展方向與建議

３．１ 土地流轉將開啟城鄉一體化的新路徑

土地流轉能夠有效改善土地資源配置效率，進一步激活農業剩余勞動力的轉移，為農業規模化、集約化、高效化經營提供廣闊空間。而規模經營也利于改善農業的標準化與農產品質量安全。構建和規范農村集體建設用地的流轉機制，可以使農民更充分地參與分享城市化、工業化的成果，顯示集體土地資產價值，促進農民獲得財產性增收。土地流轉將開啟城鄉一體化的新路徑。一方面通過適當的集中與合理的土地置換，可以避免農村居民點過于分散的住房方式所造成的土地浪費，推進新農村建設并化解耕地紅線失守的尷尬；另一方面有利于提高農民向非農轉移的穩定性，從而有利于弱化城鄉二元體制并推進城鄉一體化進程。

３．２ 土地流轉需要有嚴格而規范的制度匹配

推進土地流轉，必須進行嚴格而規范的制度匹配。第一，必須嚴格控制土地的流向，力避耕地資源的流失。第二，嚴格土地征用制度，完善土地補償機制，嚴厲制止各種強占與尋租行為。第三，啟動戶籍制度改革，對放棄土地的農民應該在身份平等和社會保障方面提供援助，特別要強化可持續的就業能力的培訓機制，避免城市流民階層或城市“貧民窟”的產生。第四，為了避免土地流轉與集中過程中可能出現的壟斷，避免官商資本對農民的排擠，杜絕強勢資本的欺行霸市，有必要對進入主體的身份、進入方式與進入空間做出明確的界定，并建立相應的規范機制。第五，由于經濟發展水平的不同，土地流轉政策對不同地區的農民隱含著不同的利益潛力，從而因土地級差收益可能會導致新的貧富差距。因此，在適當的時候應該匹配恰當的稅收調節機制。

３．３ 對洪山區新一輪農村土地流轉的建議

要完整、準確、嚴格貫徹黨的十七屆三中全會精神，農村現有土地承包關系要保持穩定并長久不變，在依法、自愿、有償流轉土地承包經營權的過程中，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。要高度重視農民工就業和促進農民增收出現的新情況，最大限度地拓展農村勞動力就業渠道和農村內部增收空間。

１）借鑒四川省雙流縣的先進經驗，逐步加大對“三農”的投入，出臺土地流轉相關政策，并加大土地承包政策宣傳力度，統一思想認識。使土地承包的法規、政策真正做到家喻戶曉，人人皆知。讓農民打消顧慮，放心流轉；讓業主堅定信心，放心投入。規范土地流轉程序，完善各項管理制度。要進一步規范土地流轉程序，加強流轉合同管理，健全流轉登記備案制度。

２）借鑒鐘祥市彭墩村等成功的土地流轉典型和模式，通過“公司＋基地＋農戶”的經營模式，逐步形成完整的產業鏈條，發展現代農業。

３）借鑒武漢市漢南區的先進經驗，發揮土地流轉服務中心職能，規范土地流轉市場。建立區、鄉信息網絡，讓區、鄉、村三級土地流轉平臺在土地流轉服務中掛牌服務、規范登記、儲備信息。

４）在資金、規劃和投入上，要進一步爭取市政府的支持。同時，用足用活國家、省市關于農村土地流轉的各項優惠政策，積極爭取國家和省市財政資金支持。并就當前農村土地流轉中存在的重大問題，如左嶺鎮幾乎所有可用土地在特殊歷史條件下都劃為基本農田等問題，制定合情合理的地區性政策或向上級領導機關爭取政策支持，從而為加快洪山區農村土地流轉、增加農民收入提供政策依據。

５）培育土地流轉市場，建立和完善土地仲裁運行機制，培育土地流轉市場是建立和完善土地流轉機制的重要環節，要在保護原承包人合法權益的前提下，積極探索通過市場調節土地流轉的長效機制。要引入競價、招標等方式，培育土地流轉機制。建立健全區、鄉、村三級農村土地承包糾紛的調解體系，仲裁機構要開展實質性工作，保障土地所有者、承包者和經營者三方的合法權益。

參考文獻：

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