新舊三種黨政機關公文處理條例(辦法)比較

中圖分類號：D0 文獻標識碼：A 文章編號：1008-925X(2012)06-0084-02

摘要：語言研究的目的是要盡可能客觀實際地觀察和描述語言行為本身，而不是制定一套規則用以指責使用語言的人在多大程度上背離了我們的語言理論。這應該成為我們漢字研究的原則。在六書研究中，語言學家盡可以指出漢字構形理論及方法如何復雜，卻不必要求普通人都得掌握它，以免徒增語言學習和使用的負擔。采用意象思維跟辯證思維方法對六書系統進行整體觀察和系統分析，用邏輯語言來確切地描述漢字六書中形轉假三法的關系，會對它產生全新的認識。

關鍵詞：事實觀察；理論描述；邏輯語言；系統結構；結構模型；關系解析

為了適應中國共產黨機關和國家行政機關工作需要，推進黨政機關公文處理工作科學化、制度化、規范化，2012年4月6日，中辦、國辦聯合印發了《黨政機關公文處理工作條例》（以下簡稱《條例》），自2012年7月1日起實施。1996年5月3日中共中央辦公廳發布的《中國共產黨機關公文處理條例》（以下簡稱舊《條例》）和2000年8月24日國務院印發的《國家行政機關公文處理辦法》（以下簡稱《辦法》）同時停止執行。《條例》中最顯著的特征就是表述更為嚴謹、準確、科學、簡潔，充分的體現了黨政機關公文處理工作“科學化、制度化、規范化”的精神和要求。下文將對三種黨政機關公文處理條例（辦法）新舊規定進行比較。

在《辦法》和舊《條例》總則部分可以明顯看出，二者的制定目的以及對于公文處理工作的原則是基本一致的，但由于黨政機關的性質和職能有所不同，所以規定上也存在差別。比如公文格式中每頁行數以及每行字數的不同、一些數字用法的差別，或者是行文規則中的多處不同。與舊《條例》相比，《條例》的優勢主要體現在以下幾方面。

一、黨政合力，內容表達更為嚴謹簡潔

從發布主體上看，《條例》是由中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發布，黨政機關聯合行文，規范性升級，體現了黨和國家對推進公文改革和公文處理工作的高度重視。從名稱上看，“黨政機關”的涵括面比“國家行政機關”要寬，《條例》第一章第一條內容，“為了適應中國共產黨機關和國家行政機關（以下簡稱黨政機關）工作需要，推進黨政機關公文處理工作科學化、制度化、規范化，制定本條例。”顯而易見，《條例》是在舊《條例》和《辦法》的基礎上，作出科學的改動整合，將適用范圍擴大為各級黨政機關，具有更為廣泛和普遍的約束力。從數量上看，《辦法》條目為57條，舊《條例》為40條，而《條例》為42條。既精簡了《辦法》的內容、簡化了流程，又增加了舊《條例》的規定，使黨的機關公文處理工作的依據更為具體，條理性更強。從表述上看，內容的重整組合使行文更嚴謹簡潔。《辦法》第四條、第五條分別為“公文處理應當堅持實事求是、精簡、高效的原則，做到及時、準確、安全。”，“公文處理必須嚴格執行國家保密法律、法規和其他有關規定，確保國家秘密的安全。”而在《條例》中，兩條被合并為一條，其內容為“公文處理工作應當堅持實事求是、準確規范、精簡高效、安全保密的原則”。值得一提的是，在《條例》第七條規定了“各級黨政機關辦公廳（室）主管本機關的公文處理工作，并對下級機關的公文處理工作進行業務指導和督促檢查。”較《辦法》、舊《條例》都增加了“督促檢查”，規定了領導者在公文處理工作中應當承擔的責任和任務，對管理者提出了更高的要求。

二、調整適用范圍，科學界定公文文種

《條例》規定文種為15種，較《辦法》新增“決議”和“公報”兩種，較舊《條例》刪除了“指示”、“條例”、“規定”，新增“命令”、“公告”、“通告”三種，并對文種排列順序及部分公文文種適用范圍做出調整。“命令（令）”和“通知”表述一增一刪。“命令（令）”增加了“批準授予和晉升銜級”內容，“通知”中刪除“任免人員”（舊《條例》中為“任免干部”）這一表述。同時，《條例》改《辦法》中“會議紀要”為“紀要”，并刪除《辦法》“傳達會議情況”的內容，表述更為簡潔。《條例》具體了舊《條例》關于“決定”的內容。舊《條例》中“決定”的內容過于簡單，“用于對重要事項作出決策和安排”，《條例》對其做了補充說明，“適用于對重要事項作出決策和部署、獎懲有關單位和人員、變更或者撤銷下級機關不適當的決定事項”。《條例》對文種的科學界定以及對文種適用范圍的修訂，使文種的使用更加的明確、規范。

三、協調一致，統一規定公文體式

與舊《條例》相比，《條例》對公文格式的要求變化較大，主要有：《條例》規定“公文用紙幅面采用國際標準A4型。”去掉《辦法》中“一般”表述，同時刪除舊《條例》中“公文用紙幅面規格可采用16開型（長260毫米，寬184毫米）”表述。表明黨政機關公文用紙將不再使用16開型，統一采用A4型。《條例》在公文的組成部分中較《辦法》增加了“份號”、“發文機關署名”、“頁碼”，減少了主題詞。較舊《條例》刪除了“版頭”、“主題詞”，新增“保密期限”、“發文機關標志”、“附注”。《辦法》規定“‘絕密’、‘機密’級公文還應當標明份數序號”，而在《條例》中規定“涉密公文應當標注份號”，即除了“絕密”、“機密”，“秘密”的公文也應標明份號。《條例》還對緊急公文的緊急程度做出調整，改《辦法》中“‘特急’、‘急件’為“‘特急’、‘加急’”。《條例》規定“有特定發文機關標志的普發性公文和電報可以不加蓋印章。”

總體看來，經過修訂的公文格式公文用紙國際標準化，條文內容更加清晰，所規范的格式在保證嚴肅的基礎上既美觀大方又方便公文的操作處理。

四、切合實際，行文規則更為詳盡清晰

《條例》行文規則分成了“向上級機關行文”與“向下級機關行文”兩個部分，條例更為清楚。《條例》在《辦法》“屬于主管部門職權范圍內的具體問題，應當直接報送主管部門處理”規定中，增加了“黨委、政府的部門向上級主管部門請示、報告重大事項，應當經本級黨委、政府同意或者授權。”如有本級黨委、政府能處理的請示即可在本級處理，避免請示的多余運轉，既節約時間又能減輕上級主管部門的負擔。《辦法》第二十二條“除上級機關負責人直接交辦的事項外，不得以機關名義向上級機關負責人報送‘請示’、‘意見’和‘報告’。”《條例》將具體“‘請示’、‘意見’和‘報告’”改為“公文”，并增加“不得以本機關負責人名義向上級機關報送公文”，對發文機關提出更規范的要求。

舊《條例》第十四條規定“向上級機關請示問題，應當一文一事，不應當在非請示公文中夾帶請示事項”，《條例》中同一問題的規定為“請示應當一文一事。不得在報告等非請示性公文中夾帶請示事項。”。《條例》刪除舊《條例》“向上級機關”表述，請示是向上行文使用的文種，無需再贅述“向上級機關”，表述更為科學。同時《條例》在“非請示公文”前增加“報告等”，表明在實際公文處理工作中，各部門易將請示夾帶在報告中，特此提醒。從中可以看出《條例》從實際出發，更切合實際。《條例》還更改舊《條例》中“不應當”為“不得”，建議性表述向禁止性表述的轉換更體現了《條例》的嚴肅性和規范性。《條例》第十五條（二）“黨委、政府的部門向上級主管部門請示、報告重大事項，應當經本級黨委、政府同意或者授權；屬于部門職權范圍內的事項應當直接報送上級主管部門。”其中“應當經本級黨委、政府同意或者授權”明確了本級黨委、政府的責任，使公文處理流程更加規范。本條（三）新增“下級機關的請示事項，如需以本機關名義向上級機關請示，應當提出傾向性意見后上報，不得原文轉報上級機關。”，“應提出傾向性意見”實際上是在規范請示內容的寫作，有利于更高效解決問題。

五、簡化程序，保證公文辦理迅速高效

《條例》將《辦法》中的“發文辦理”、“收文辦理”，舊《條例》中的“公文起草”、“公文校核”、“公文簽發”、“公文辦理和傳遞”四章整合更改為“公文擬制”和“公文辦理”兩部分，并將發文的程序作了修改。《辦法》中“發文辦理指以本機關名義制發公文的過程，包括草擬、審核、簽發、復核、繕印、用印、登記、分發等程序。”在《條例》則規定“公文擬制包括公文的起草、審核、簽發等程序。（復核、登記、印制、核發等程序）”，簡化了公文辦理的環節。而有些程序經過調整，如第十九條（五）規定“需要發文機關審議的重要公文文稿，審議前由發文機關辦公廳（室）進行初核。”經過調整的順序更為嚴謹科學，不僅能提高工作效率，更能保證公文的質量。在公文起草部分的內容從更高層次上表述，較《辦法》更宏觀，同時在審核部分比較具體，分五點表述，更規范了審核的操作要求。增加了“機關負責人應當主持、指導重要公文起草工作。”的規定，加強了機關負責人的責任，將各個環節的各項規定落到實處，體現了黨政機關領導責任追究制。黨政機關負責人重視公文處理工作，以身作則以《條例》為準則，才能更好的保證《條例》的貫徹學習。

《條例》將發文辦理與收文辦理統稱為“公文辦理”，并對其不同辦理流程進行了詳細闡述。如第二十四條規定“收文辦理主要程序是：（簽收、登記、初審、承辦、傳閱、催辦、答復）”，改《辦法》中“審核”為“初審”，便于與發文中的審核區別，并添加了“答復”環節，有利于有效避免公文“久拖不辦”、“辦而無果”等現象的發生。另外，《條例》將《辦法》中“公文歸檔”一章列為“公文管理”的一條，不再單獨成章。

六、注重保密，公文管理嚴格規范

《條例》將舊《條例》中的“公文管理”、“公文立卷歸檔”、“公文保密”三章整合成公文管理一章，更為系統的規定了公文管理的規范。《條例》第二十八條規定“各級黨政機關應當建立健全本機關公文管理制度，確保管理嚴格規范，充分發揮公文效用。”強調了公文管理制度，說明黨政機關公文處理并不是一件隨意的、可有可無的工作，是必須建立嚴格公文管理制度的重要工作。第二十九條“黨政機關公文由文秘部門或者專人統一管理。設立黨委（黨組）的縣級以上單位應當建立機要保密室和機要閱文室，并按照有關保密規定配備工作人員和必要的安全保密設施設備。”增加了“設立黨委（黨組）的縣級以上單位應當建立機要保密室和機要閱文室”的要求，以及連續四條對涉密公文的規定都充分說明了《條例》對公文保密工作要求更具體、嚴格。《條例》在第三十六條中較《辦法》、舊《條例》的同一規定中新增“工作人員離崗離職時，所在機關應當督促其將暫存、借用的公文按照有關規定移交、清退。”這不僅要求個人應如何規范公文處理工作，更是強化了各部門機關的責任，這一規定更能強化黨政機關在公文處理工作中的責任意識，保證公文處理工作的質量。《條例》第三十七條新增規定“新設立的機關應當向本級黨委、政府的辦公廳（室）提出發文立戶申請”體現了對發文機關的嚴格把關，更體現了對公文處理工作的重視。

中辦、國辦聯合印發的《黨政機關公文處理工作條例》適應了公文處理現代化、國際化、標準化的要求，其對若干概念的明確、對公文文種的科學界定、對公文格式的統一規定、對行文規則的清晰分層、對公文擬制、辦理環節的程序簡化、對公文管理制度的嚴格規范，為行政管理工作的效率和水平提供了保證，認真學習《條例》必將提高公文處理的公文質量和工作效率。

（指導教師：陳祖芬）