公共管理理論給我國政府管理改革的借鑒

中圖分類號：C93 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-925X(2012)06-0064-02

摘要：新公共管理是80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式，也是近年來西方國家行政改革的主體指導(dǎo)思想之一。文章從新公共管理的理論簡析入手，分析我國政府公共管理理念的實質(zhì)，突出我國進(jìn)一步進(jìn)行政府公共管理改革的必要性，因而新公共管理給我國政府公共管理改革理論和實踐不無借鑒意義。

關(guān)鍵詞：新公共管理；政府管理；借鑒意義

（一）新公共管理的理論

上世紀(jì)80年代初開始，西方各國掀起了一場聲勢浩大的政府改革運動——新公共管理運動。這場運動對西方公共管理尤其是政府管理產(chǎn)生了重大影響。與傳統(tǒng)的行政管理理論不同，新公共管理思想不強調(diào)集權(quán)、加強責(zé)任制的方法來改善行政績效，而是主張在政府管理中采納企業(yè)的管理方法來提高管理效率，在公共管理中引入競爭機制來提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，強調(diào)公共管理以市場或顧客為導(dǎo)向，重新調(diào)整國家、社會、市場三者的關(guān)系。而關(guān)鍵也是最具有質(zhì)感的口號是用企業(yè)家精神的政府來代替受同志結(jié)構(gòu)羈絆的官僚政府，以企業(yè)家精神的政府腿功服務(wù)提供者之間的競爭。

“新公共管理”理論主要涵蓋如下內(nèi)容：

第一，政府的管理職能在于“掌舵而非劃槳”。“新公共管理”提倡“政府公共政策化”，目的在于讓政府從具體的管理事務(wù)中擺脫出來，從而從根本上解決政府部門存在的效率低下、冗員過多、官僚主義等歷史遺留問題和頑疾。

第二，管理方式應(yīng)注入企業(yè)化管理方式。“新公共管理”理論認(rèn)為，應(yīng)打破政府部門的壟斷，在各公共服務(wù)部門中采用企業(yè)先進(jìn)的管理方式和手段等，對其提供的服務(wù)進(jìn)行全面質(zhì)量管理和目標(biāo)管理;改變過去只管投入，不重產(chǎn)出的現(xiàn)狀;在人事管理上也應(yīng)效仿企業(yè)，摒棄終身任職制，改為采用靈活的合同雇傭機制和績效工資制，從而提高效益。

第三，行政文化應(yīng)提倡“顧客導(dǎo)向”。“新公共管理”理論指出，政府服務(wù)的對象其實就是政府的“顧客”，政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)對象的具體需求而提供服務(wù)，應(yīng)以“顧客為導(dǎo)向”即以服務(wù)對象為導(dǎo)向，只有這樣的政府才能跟上時代的步伐，提供高質(zhì)量的服務(wù)。

第四，管理上應(yīng)采用授權(quán)或分權(quán)方式。“新公共管理”理論極力倡導(dǎo)用分權(quán)、授權(quán)的新管理辦法替代落后的集權(quán)管理，以便應(yīng)對外界急速的變化，并指出授權(quán)或分權(quán)的機構(gòu)具有諸多優(yōu)勢：更靈活、更高效、更具創(chuàng)新精神等。

第五，目標(biāo)控制應(yīng)引入績效策略。“新公共管理”在目標(biāo)控制上倡導(dǎo)引入績效目標(biāo)控制策略，放松行政規(guī)制，采取嚴(yán)格的績效目標(biāo)控制策略。即在具體的工作中，和組織、個人簽訂明確的績效合同，確定好具體目標(biāo)，考核的時候根據(jù)績效目標(biāo)進(jìn)行測量和評估。從而使組織從“任務(wù)驅(qū)動型”轉(zhuǎn)變成“規(guī)則驅(qū)動型”。

第六，減少公共產(chǎn)品帶來外部性。“新公共管理”理論指出，非排他性是公共產(chǎn)品消費具有的普遍特征，政府完全可以參考國外成功的經(jīng)驗，分離部分公共產(chǎn)品的經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)，對部分經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)分離的公共產(chǎn)品實行消費低收費制，以便增加私人產(chǎn)品消費，減少人們對公共產(chǎn)品消費，以便減少或減低公共產(chǎn)品可能帶來的外部性。

第七，強調(diào)人力資源管理。通過對人力資源管理上的重視可以提高人員在錄用、任期、工資等環(huán)節(jié)上的靈活性，在具體的操作中可以用短期合同制替代常任制，實行績效工資制等以提高效率。

（二）我國公共管理理念的實質(zhì)

公共管理區(qū)別于我們通常所說的行政管理。行政管理即可以等同于政府進(jìn)行管理，而公共管理則是指以政府為核心的公共部門整合社會各種力量，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務(wù)的品質(zhì)，從而實現(xiàn)公共的福祉和公共利益。陳慶云教授和他課題組的《公共管理理論研究：概念、視角與模式》一文中對其界定為：公共管理是由政府、非政府公共組織和民眾組織組成的管理體系，共同管理社會公共事務(wù)的活動。他們認(rèn)為，從政府、非政府公共組織和民眾這三大主體間關(guān)系以及主體所承擔(dān)的角色、作用看，可以把公共管理分為以政府為本位，民眾和非政府公共組織依附于政府的三種政府管理模式。由此可見，公共管理的主體區(qū)別于行政管理主體唯一性。公共管理的主體通常由政府和第三部門組成。第三部門是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下的產(chǎn)物，是指獨立于第一部門（政府組織）和第二部門（市場組織）之外的、不以營利為目的的，向社會提供服務(wù)的志愿性很強的組織。這種組織既不是政府也不是企業(yè)的代言人，但他又不能脫離政府的方針政策而獨立行為，也不能同企業(yè)一樣以營利為目的而行為。在我國，第三部門剛剛開始發(fā)育，無論是數(shù)量還是質(zhì)量都難以與第一部門和第二部門相比。政府一直是社會公共事務(wù)管理的主角，廣泛地介入社會各類公共事務(wù)的管理，在其中起著主導(dǎo)性作用。隨著我國改革開放的推進(jìn)，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，政府不斷進(jìn)行改革以規(guī)范自身管理，提高行政效率，實現(xiàn)公共行政管理的現(xiàn)代化。自改革開放以來，我國第三部門迅速發(fā)展，但相對第一部門和第二部門的成熟發(fā)展，第三部門發(fā)展仍相對滯后。第三部門在公共事務(wù)管理中所占地位，發(fā)揮的作用仍舊十分有限。

新公共管理強調(diào)的是政府的企業(yè)化管理，重點強調(diào)管理的高效率。而我國的政府機構(gòu)長期以來一直處于效率較低的狀態(tài)。造成這種狀態(tài)的原因有許多，如由于我國長期實行這種狀態(tài)的原因有許多，如由于我國長期實行計劃經(jīng)濟(jì)體制，造成權(quán)力過分的集中，政府在管理的過程中產(chǎn)生的越位現(xiàn)象顯而易見。新公共管理強調(diào)政府公共管理應(yīng)該像企業(yè)管理那樣，將效率放在首要地位，這一思想是值得借鑒的。為了提高效率，政府管理人員應(yīng)樹立效率意識，增強活力，用有限的資源創(chuàng)造更多的公共產(chǎn)品，提供更好的服務(wù)。

其次，新公共管理在理論的定位時有一些科學(xué)的工商管理方法引入其中，對提高政府工作效率是有促進(jìn)作用的。盡管政府公共管理與企業(yè)管理或私營部門的管理在各自的目的、對象和方法上有重重差異，如果完全采用企業(yè)管理特別是私營企業(yè)的管理方法來管理公共事務(wù)并不完全合適，但企業(yè)管理的科學(xué)性、重視市場需求和顧客的反饋這些方面則可以為我國政府公共管理改革所借鑒。

（三）進(jìn)一步推進(jìn)公共管理改革的必要性分析

隨著政企分開改革的進(jìn)一步深入，政府職能在微觀領(lǐng)域應(yīng)逐步退出，政府對市場活動的調(diào)節(jié)應(yīng)改變過去處于錯位或缺位的狀態(tài)，政府職能轉(zhuǎn)變的重點應(yīng)是轉(zhuǎn)入宏觀管理、公共管理，只有這樣才能真正發(fā)揮好政府應(yīng)有的作用。參考各國取得的成功經(jīng)驗，我們有必要進(jìn)一步推進(jìn)我國政府公共管理改革。

1.有利于解決政企不分、政資不分、產(chǎn)權(quán)模糊等歷史遺留問題。計劃體制長期以來遺留下的政企不分、政資不分、國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊等深層矛盾已阻礙了企業(yè)的發(fā)展。進(jìn)一步推進(jìn)公共管理，有利于解決這些歷史遺留問題，在新公共管理理論的指導(dǎo)下，可對國有資產(chǎn)進(jìn)行合理規(guī)劃，區(qū)分開中央政府和地方政府的產(chǎn)權(quán)、財權(quán)和事權(quán)，改變國有資產(chǎn)條塊分割、經(jīng)營責(zé)任不清的歷史遺留問題。

2.有利于推進(jìn)政府部門行政體制改革和職能轉(zhuǎn)換。當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)對政府職能轉(zhuǎn)換提出了新的要求，在新公共管理理論指導(dǎo)下，政府應(yīng)下決心精簡行政機構(gòu)，合并重疊職能，真正做到政企分開、精干高效、減輕財政負(fù)擔(dān)。經(jīng)濟(jì)綜合部門應(yīng)改組為宏觀調(diào)控和協(xié)調(diào)制定公共政策的部門，指定的公共政策應(yīng)進(jìn)行長遠(yuǎn)規(guī)劃，同時健全市場中介機構(gòu)，進(jìn)一步加大對社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展力度，更好地健全并完善市場體系。

3.有利于加強對公共管理者的管理。在新公共管理理論的指導(dǎo)下，公共管理者產(chǎn)生了某種特殊意蘊，其被定位為一個負(fù)責(zé)任的“企業(yè)家”或者“企業(yè)管理人員”。公共管理者作為公民的代理人，他們不是對這個機構(gòu)的利益負(fù)責(zé)，不是對個別消費者或顧客的利益負(fù)責(zé)，而應(yīng)是對公民負(fù)責(zé)，對真正的公共利益負(fù)責(zé)。通過精簡政府機構(gòu)、精簡政府雇員、放松管制、引入競爭機制以及推行績效管理，樹立公平價值，為社會提供安全和公共產(chǎn)品，為勞動者提供就業(yè)機會和社會保障服務(wù)等方面的內(nèi)容。將財力物力等公共資源更多地向社會刮泥和公共服務(wù)傾斜，以便為人民提供更好的服務(wù)。

（四）新公共管理理論對我國政府改革的啟示

當(dāng)前，在西方國家新公共管理理論指導(dǎo)下，西方國家政府改革已經(jīng)取得了一定的勝利，政府規(guī)模縮小、信任危機緩解、財政危機改善，政府已在公共管理和公共服務(wù)方面取得了較好的成效，對我國進(jìn)行政府改革有如下啟示：

第一，關(guān)于管理“政治性質(zhì)”的啟示。傳統(tǒng)公共行政理論主張將政治與行政進(jìn)行分離，他們認(rèn)為是因為政治過多地干涉管理事務(wù)，才導(dǎo)致政府出現(xiàn)腐敗、行政無能，因此其極力主張把政治從行政管理事務(wù)中剝離開來。可是，傳統(tǒng)公共行政理論忽視了政治天生具有難以剝離的特性，畢竟公共管理者只有在一定甚至特定的政治環(huán)境下才能從事具體的公共管理活動。傳統(tǒng)公共管理和新公共管理在管理“政治性質(zhì)”上的分歧，對特定政治環(huán)境下的公共管理者提出了更高要求：公共管理者不但應(yīng)具備一定參政和行政能力，而且還應(yīng)具有在一定的政治環(huán)境下從事公共管理的能力，這二者不可或缺。

第二，關(guān)于公共服務(wù)“市場化”的啟示。部分公共服務(wù)走向市場化是不可避免的一種趨勢，它也是政府在公共管理和公共服務(wù)中面臨困境，合理利用民間資源、整合社會力量，用來補充并提高公共服務(wù)供給機制的一種嘗試。其作為西方國家比較成熟的一種公共服務(wù)供給機制，我們可以進(jìn)行采納并嘗試。

第三，關(guān)于“顧客導(dǎo)向”觀念的啟示。政府服務(wù)的對象即顧客的滿意程度是衡量和評價政府績效的一個重要指標(biāo)。在我國，可以借鑒西方國家，建立起政府績效評價指標(biāo)，督促政府提高工作效率，提高服務(wù)意識，進(jìn)一步改善政府形象，真正建設(shè)成為服務(wù)型政府。

第四，關(guān)于“企業(yè)家型”領(lǐng)導(dǎo)者的啟示。企業(yè)家作為社會的精英，他們是這樣一群人：能夠?qū)①Y源進(jìn)行最優(yōu)整合，并使收益最大化的創(chuàng)新人士。新公共管理理論告訴我們，應(yīng)更好地激發(fā)企業(yè)家的風(fēng)險意識和創(chuàng)新動力，使資源得到最優(yōu)整合，使用效益最大，就必須為企業(yè)家們創(chuàng)造出更寬松的環(huán)境。政府部門領(lǐng)導(dǎo)和其他公共部門的領(lǐng)導(dǎo)，在新公共管理思想的指引下，也應(yīng)具備企業(yè)家的優(yōu)秀素質(zhì)，以企業(yè)家的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己，為達(dá)成一定的公共、社會目標(biāo)，高效地，最大限度地整合各種社會、公共資源，并充分發(fā)揮社會、公共資源的優(yōu)勢，用來解決當(dāng)前公共資源供給方面面臨的困境。

對西方國家新公共管理理論的學(xué)習(xí)和借鑒，應(yīng)充分考慮我國的國情，必須加以分析、選擇，取其精華去其糟粕后再加以吸收和借鑒。在宏觀層次上我們?nèi)匀粦?yīng)承認(rèn)并堅持政府改革的主導(dǎo)方向，在微觀層次上，在對西方先進(jìn)的管理理念進(jìn)行學(xué)習(xí)和借鑒的同時必須注重我國國情的適應(yīng)性并注重具體的改革措施。唯有這樣，我們才能從西方國家新公共管理中真正學(xué)習(xí)和借鑒到有利于我國的一些成功經(jīng)驗，進(jìn)一步促進(jìn)我國政府改革。

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