農村生態環境問題的法制思考

摘要：農村生態環境日益惡化，保護農村生態環境是農民生存的迫切需要，是農村經濟穩定發展的需要，是解決農村社會矛盾的迫切需要，是建設社會主義新農村的需要。農村生態環境保護的法制障礙主要是農民環境權的缺失，農民保護生態環境的法律意識欠缺，農村環境保護法律體系不健全，農村專門領域立法缺失，農村環境執法管理體制缺陷。因此農村生態環境保護的法制對策包括明確公民的環境權，加強生態環保法制宣傳，強化農民的意識，健全農村環境保護法律體系，健全農村環境保護執法體制。

關鍵詞：農村；生態環境；法制；對策

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）31-0083-03

農村生態環境問題一般包括：由于不合理使用自然資源，如水、土地、生物資源等，導致生態失衡難以修復與更新，造成生態破壞的嚴重后果；由于農藥、化肥、農膜、調節劑、飼料添加劑等的過量使用以及規模養殖帶來的畜禽糞便污染，產生農業的自身污染；由于鄉鎮企業、轉入的城市工業及農村生活垃圾等排放的“三廢”污染，導致農業的外源污染。農村生態環境問題是多種因素、多種力量共同作用的結果，但從本質上講是人類行為的結果，要改變它法律法規就有著不可替代的作用，因為法律法規具有調整人類社會關系、規范人類行為的職能。本文就從法制角度，探討農村生態環境保護的問題。

一、保護與農村生態環境的必要性

1.保護農村生態環境是農民生存的迫切需要。農村生態環境問題已經在威脅到農民的生存權。由于環境污染，惡性腫瘤已經在中國農村人口的死因躍居第一位，許多地方因環境問題出現了“癌癥村”[1]，環境污染對農民所造成的直接損失。國際上惡性腫瘤高發通常是工業高度發達地區，而不是農村地區，因此這反映了中國農村生態環境問題的嚴重性。污染對農民比貧窮更可怕，貧窮只威脅溫飽，而污染卻威脅農民的生死存亡，已成為農民最大的精神負擔和經濟負擔。因為疾病損害了農民身體健康，需要支付高額的醫療費，疾病又導致勞動力的損失，讓農民的收入化為烏有，更重要的是生存權面臨威脅，這不符合建設社會主義新農村的要求。建設新農村就要著力解決農民最迫切的實際問題，不斷滿足廣大農民需要，切實保障他們的權益，不斷提高農民生活水平和健康水平，保障他們生存權益。

2.保護農村生態環境是農村經濟穩定發展的需要。農村生態環境是農民生活和生產的基地，也是全國人民的生活源泉。隨著經濟的發展，中國農村環境問題日益惡化，生態環境破壞進一步加劇，污染越來越嚴重，環境問題已影響了農村經濟的全面、協調發展。由于傳統農業的“高投入、高消耗、高污染”的生產模式；資源的不合理開采與利用，如農藥、化肥的廣泛使用，造成農產品質量下降，同時，化肥施用不科學、利用率低、農藥使用劑量大等，破壞了土壤結構，降低了土地生產力。農村生態環境問題，嚴重制約農村經濟社會穩定持續發展，成為農村經濟社會持續穩定發展瓶頸，威脅到農民發展權。

3.保護農村生態環境是解決農村社會矛盾的迫切需要。農業增長依賴資源的高消耗使資源約束矛盾凸顯，這不僅引發人與自然的矛盾，更引發農村社會矛盾。企業排放污染導致農村和企業、農民和工人的矛盾，甚至發生群體事件，因污染導致的民事、刑事案件增多，已嚴重影響了農村的安定團結；農村生態環境問題加劇了城鄉差距、收入分配差距的擴大；生態退化、環境污染導致農民民生問題突出等。農村生態環境問題已成為農村社會穩定的一大公害，這些社會矛盾得不到解決，就必然影響農村社會治安秩序。

4.保護農村環境是建設社會主義新農村的需要。新農村建設的總體要求是：生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主。其中村容整潔主要是指臟、亂、差狀況從根本上得到治理，生態環境、人居環境明顯改善，社會秩序穩定、村容村貌整潔。如果只是片面強調經濟指標，強調道路、水利、住房的建設，忽視農村生態環境的保護，新農村建設是不全面的。因為沒有良好的生態環境，建設起來的新農村也無法持續下去。

二、農村生態環境保護的法制障礙

1.農民環境權的缺失。環境權即“生活在滿足尊嚴和福利要求的環境中，并擁有自由、平等和充足的生活條件，是人類的一項基本權利?！?972 年，聯合國人類環境會議的《斯德哥爾摩宣言》首先提出，現已有40多個國家將環境權明確制定入憲或其他法律，法律上的確認，是實現公民環境權的最強有力的保護措施。目前，中國憲法與環境保護基本法中并沒有明確規定公民的環境權，公民的環境權變成了“環境義務”，環境維權處于尷尬境地，而農民環境權保護更是無從提起。

2.農民保護生態環境的法律意識欠缺。農民保護環境意識欠缺是農村環境污染日益惡化的思想根源。傳統的農業耕作方式，生態環境保護法律知識的缺乏，使得很多農民對環境、生態、污染漠不關心。他們只看眼前利益，無視長遠利益，更不顧忌生態環境，生活污水隨意排放，生活垃圾隨意丟棄、堆積，農藥、化肥無節制地使用，加重了農村環境污染。另外，許多地方政府和官員片面強調眼前和局部利益，以“殺雞取卵、竭澤而漁”方式來發展經濟，使局部利益和整體利益、短期利益與長遠利益對立起來，在環境與經濟關系處理上，嚴重違背了自然規律、經濟發展規律與可持續發展戰略[2]。許多農民缺乏環境保護意識，不知道運用法律來保護自己，更不知道如何保護自己，面對殃及自身的環境污染卻無動于衷。

3.農村環境保護法律體系不健全。中國已經制定了一系列環境保護法律法規，基本上形成了中國環保法律體系，但農村環保法律體系很不健全。城市生態環境是中國環境保護法的對象。農業生態環境保護沒有一部獨立的綜合性法律，農村生態環境的保護、利用和治理，都分散在其他如森林、草原、土地、環境保護和水土保持等資源保護和污染防治法中，沒有一部專門的系統的法律法規。相關規定和研究多注重對環境的預防方面，很少涉及到治理方面。如：《固體廢物污染環境防治法》中專門提到農村環境問題外，其余法律法規都很少有針對性較強的規定；《農業法》僅對農業資源和環境保護作了原則性的規定；《基本農田保護條例》中規定了一些關于農田環境保護的規定。在這些法規中農村環境保護都有體現但沒有針對性的直接內容，明顯滯后于快速發展的農村發展進程，不能滿足農村環保的新需要?！吨腥A人民共和國環境法》對農業資源的保護僅停留在原則上，概括抽象不具體，缺乏可實施性和操作性，對農村污染的防治和保護方面沒有規定、尤其是處罰規則過于簡單籠統，沒有規定處罰的金額和措施，造成現實中處罰缺失。立法在農村環境保護、農業環境的治理仍然空白，要加快該領域的法律建設，完善農村環境保護法律體系。

4.農村專門領域立法缺失。中國農村環境污染范圍廣、速度快，不但有農業生產造成的也有城市工業轉移造成的污染。而中國現行的環境法律法規重城市輕農村，導致農村在環境法規實施上基礎薄弱。特別是在一些領域規定空缺，一些重要的實施細節上空白。另外在農產品安全等重要方面一直立法缺失，而在農田灌溉、化肥農藥的污染防治、農村飲用水安全等方面，雖有“水污染防治法”等法律法規加以規定，但大都屬原則性規范，內容簡單，缺乏配套實施細則，難以建立相應的執行制度[3]。有關農村生態立法基本都是“確認性”規則，即確認應有的保護行為，卻沒有違反后的懲罰措施，造成許多“違法行為”成為“無罰行為”，環境法自然喪失了其應有的威力。

5.農村環境執法管理體制缺陷?，F行的環境保護管理體制是多層次多部門的管理機制，在國務院下設國家環境保護部，在省市政府設專門的環境機構，在工業集中的地區設專門機構由有關部門監管，甚至在較大的工礦企業也設環保部門和環保專職人員。絕大多數鄉鎮沒有環境保護機構設置，環境監測和環境監理工作基本上空白，縣級環保部門在村鎮設立派出機構困難，農村環境管理人員配備、經費空缺。農村環境保護難度很大[4]。環保部門作為本地區行政的附屬機構不能獨立，無法有效地保證國家和地方環境法規的貫徹執行，環境保護工作沒有整體觀念和協調，執法不嚴、違法不究等現象常常出現，法律實施常常流于形式。農村環境管理執法中遵循的法律依據不明確，法律條文規定缺乏靈活性，不系統，不具體，針對性不強，實際工作中無法有效實施，給農村環境保護執法工作帶來障礙。某些條款已不適應農村經濟發展的需要，而且農業環境的行政責任、民事責任和刑罰責任沒有明確的行為主體，農業主管部門難以做到依法管理環境、利用環境、保護環境[5]。

三、農村生態環境保護的法制對策

1.明確公民的環境權。憲法應明確規定公民的環境權，使環境權成為公民的一項基本人權從憲法的高度加以保護。環境基本法應明確規定環境權的權利內容，如公民享有寧靜權，日照權，眺望權，通風權，清潔水權，清潔空氣權，優美環境享受權，環境知情權，參與國家環境管理的權利，對污染破壞環境的行為進行監督、檢舉、控告的權利等。其他環境法律法規應規定具體的操作程序，便于權利的實現。

2.加強生態環保法制宣傳，強化農民的意識。目前 ，大多數農民的環保意識比較薄弱甚至無意識。因此，要大力開展宣傳工作，提高農民保護生態環境的意識。農村各級政府應根據農村文化習俗和生產生活特點，利用村民學校、“三下鄉”、“五下鄉”等各類宣傳教育活動，以電視、廣播、報紙、宣傳單等一切形式，合聲、光、影、畫等各種手段，將生態環境保護的有關知識編成小品、快板、順口溜等群眾喜聞樂見的文藝形式大力宣傳，在農村中小學校廣泛進行生態環境保護教育，通過學生帶動家長影響社會。使農民了解生態環境保護的基本知識和法律法規，促進農民環保意識、環境公德和環境法律觀念的提高，增強農民抵制生態環境污染的自覺性，以維護環境權益保護農村環境。鼓勵農民積極參與環境影響評價、環境決策、環境執法監督活動，充分聽取農民環境保護的意見。另外，對鄉鎮干部、鄉鎮企業人員應加強環保教育，使他們樹立科學的發展觀，積極、務實地治理農村環境污染，充分發揮他們的重要作用。

3.健全農村環境保護法律體系。中國的環境保護法律體系涉及農村環境保護內容分布比較分散，概念性強、針對性差、操作性差。為了遏制農村生態環境進一步惡化，必須構建一個完善的農村環保法律體系，把農村環境保護從整個環境保護法中獨立出來，重點解決農村環境問題，依據可持續發展原則，以及中國農村環保的特點，使農村環境保護法律體系具有針對性、可實行性和獨立性[6]。（1）在立法層面，要落實環境保護這一基本國策，立法層次要從全國人大常委會上升到全國人大來，加大此項法律的權威性。同時，農業環境管理法規列入農村生態環境基本法的范疇，完善農村生態環境保護基本法。（2）補充農村生態環境保護法中欠缺的單行法。如制定《農村水污染防治法》。農村水環境污染防治的空白對農村環保工作十分不力，因此，建立一個關于農村水環境污染的法律法規，保護農村水環境防治水污染；制定《農村清潔生產促進法》。使污染預防、清潔生產全程聯動全程控制，達到農業生產廢物無害化、減量化、資源化。促進農業可持續發展，保障人民生活的全面進步。（3）對現有法律法規進行修訂，以使農村環保法制建設與國際環境保護接軌。如《水污染防治法》中增加排污費稅規定，《農藥管理條例》中限制農藥使用范圍，對所造成的環境污染的處罰等。（4）加強地方生態環境保護的立法。各地各有自己的環境問題，這些問題國家環境立法沒有規定或是不宜規定，地方環境立法針對本地的根本環境情況和現實需求，解決比較突出的環境問題。要避免對上位法的照搬照抄，對上位法規定不明確或有矛盾的，制定適應本地的法規，以地方環境立法加以調整。地方應根據自身實際需要，制定合理農村發展規劃、鄉鎮工業污染防治規劃、農村生活垃圾收集處置規劃和畜禽養殖污染防治規劃等，切實推動農村環保事業的發展。

4.健全農村環境保護執法體制。（1）加強執法體制主體建設。健全農村環境執法體制，促進農村生態環境綜合執法體制法治化。對現有農村環境保護執法體制進行改革，建立協調、統一的綜合執法體制，加強環境執法的體制保障。實行環境執法機構獨立管理，避免地方政府片面追求經濟發展而干預環境執法。協調管理跨流域的環境問題提高工作效率。逐步健全農村環境綜合執法體系，將農村生態環境監管行政職能統籌于某一綜合執法機構[7]。各級環保管理機關中都要設立農村環境管理機構，專門負責農村環境的檢測、研究、治理和統籌規劃工作，尤其是鄉鎮政府要設立專門農村環境管理機構，明確職責職權給足編制。定期對執法隊伍人員的法律培訓和法制宣傳，實行執法人員崗前培訓考核和持證上崗制度，提高執法人員的業務技能和執法水平。設置環保法律咨詢機構，加強環保信訪工作加強對執法機構和自身隊伍的監督管理。（2）加強執法程序制度建設。規范環境執法行為，杜絕執法實體、程序違法等現象，嚴格遵守環境保護執法工作程序。完善執法程序法律法規，如《環境監理工作程序》、《環境監理人員行為規范》、《環境監理工作制度》等。環境執法人員必須按規定依法取得國家頒發的環境行政執法證件，在開展環境監督、調查時，必須兩人以上，在對執法程中，必須按法律規定程序進行，法律、法規未規定的，應遵守相關規章中的規定，并報經單位領導審批。在環境行政處罰時也必須按程序的規定，先報送環保部門進行審查后備案，調查取證和處罰決定分開，處罰決定與實施罰款收繳分離，重大行政處罰適用聽證制度，使用規范的環境行政執法法律文書，環保實施情況報告制度等。（3）明確執法責任。建立嚴格的環保問責制度，將執法權限分解落實到具體的環保機構和執法崗位中，對執行違法甚至濫用職權，導致嚴重后果的要嚴格追究相關負責人的責任。建立包括環保的干部績效考核制度[7]。經濟增長作為地方政府績效考核的硬性指標，使之地方政府重經濟效益輕環境保護。把生態責任納入到績效考核中，作為官員績效考核的內容，成為“政績”之一，實行“環境保護一票否決制”，以此促進環境的良好發展，調動地方政府保護環境的積極性與自覺性。

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[責任編輯 吳明宇]