基于礦區生命周期的新疆煤炭資源開發生態補償研究

摘要：新疆擁有極為豐富的煤炭資源，在建設國家能源戰略基地的同時，極度脆弱的生態環境凸顯出煤炭資源開發生態補償研究的重要性。本文運用生命周期理論，立足于礦區五個生命周期，提出新疆煤炭資源開發生態補償的對策及建議，促使新疆走資源開發可持續、生態環境可持續的發展道路。

關鍵詞：新疆 煤炭資源開發 生態補償 生命周期理論

新疆，中國西北部，西部大開發的重點。新疆大開發的前提是生態，資源是重點。新疆煤炭資源非常豐富，遍布天山南北，預計儲量2.19萬億噸，占中國總儲量的４０％，居全國首位。其中資源量大，開發利用條件較好的主要煤田有準東（７３００億噸）、吐哈（７０００億噸）、伊犁（６２６０億噸）、庫拜（１３７０億噸）煤田，這四大煤田煤炭資源占全疆總量95%以上。為適應國家戰略需求，應積極在近期內盡快將新疆煤炭的發展由滿足自治區內部需求為主轉到建設國家億噸級大型煤炭基地的軌道上來，逐步發展成未來全國的重要綜合能源基地。

新疆豐富的煤炭資源同時也面臨著生態環境極度脆弱問題，大量的生態環境問題在煤炭資源開發的同時凸顯，新疆煤炭資源開發的路徑如何選擇？自治區相關部門給出的答案是：新疆的煤炭資源堅決不能走先開發、后治理的老路。與此同時，生態補償這一機制的出現，使得經濟發展同環境保護的矛盾得到了較好的解決。

為解決我區煤炭資源開發利用中的各種難題，增強開發的均衡性、協調性、可持續性。同時，使得煤炭資源開發生態補償更具有操作性，本文在分析選取有代表性的中國13個大型煤炭基地的經驗的基礎上，提出運用生命周期理論，對煤炭礦山生命周期的各個不同的階段，提供不同的政策建議。

1、煤炭資源開發生態補償的概念與基本問題

1.1煤炭資源開發生態補償的概念及特點性質及存在的主要關鍵問題及原因

具體什么是生態補償？各個學者的觀點大同小異，作者認為煤炭資源開發生態補償是指調整在煤炭資源開發過程中，生態環境保護及建設相關各方之間利益關系的環境經濟政策。

生態補償應具有如下特點：

（1）全面性。在參與煤炭資源開發的全過程中，相關利益團體的利益在生態補償過程中都應當有所體現。

（2）靈活性。由于地域差異及其他原因，即便是對待同樣的問題，也應當認同生態補償給出的不同的解決方案，不必追求統一的生態補償模式。

（3）長期性。生態補償是一項系統工程，不能只關注當心利益，應當看到長期生態補償帶給我們的綜合效益。

1.2生態補償的基本問題

在對生態補償的概念理解的過程中，作者認為生態補償機制的建立，關鍵是要處理好兩個方面的核心問題：

第一、生態補償包括對自然生態環境系統功能的補償，我們在對它進行補償時應當什么時候補償，以及補償的終止點在哪里？

第二、生態補償包括對人的經濟補償，其中關于補償主體、補償對象以及補償額度等問題，實踐中缺乏合理性和可操作性。這均是建立完善的生態補償機制的關鍵問題所在，回答上面的問題即是健全完善了煤炭資源開發生態補償機制。

2、生命周期理論

2.1生命周期的概念

生命周期概括的講是指生物體從出生、成長、成熟、衰退到死亡的全部過程。

產品生命周期理論是由美國經濟學家雷蒙德·弗農于1966年在《產品生命周期中的國際投資與國際貿易》中提出的。它從產品生產的技術變化出發，分析了產品的生命周期以及對貿易格局的影響。他認為，制成品和生物一樣具有生命周期，會先后經歷創新期、成長期、成熟期、標準化期和衰亡期五個不同的階段。

這種方法假定，企業在生命周期中(發展、成長、成熟、衰退)每一階段中的競爭狀況是不同的。產品/行業生命周期是一種非常有用的方法，能夠幫助企業根據行業是否處于成長、成熟、衰退或其他狀態來制定適當的戰略。

2.2生命周期理論的應用

當前新疆的煤炭開采生態補償機制正在有條不紊的加緊建立之中，我們應該認識到：

首先、新疆的煤炭儲量極其豐富，開采力度逐漸增大，尤其是在煤炭資源大開發初期，加緊建立一個合理、系統的生態補償機制刻不容緩。

其次、新疆所處的生態環境極其特殊，煤炭開發生態補償機制政策的建立關鍵一點是具有靈活性，要充分結合當地的實際情況，實事求是地建立適應新疆發展的煤炭開發生態補償機制。

最后、國內外關于生態補償機制理論研究及補償實踐等方面雖有很多經驗借鑒，但是運用在新疆范圍，只有創新出更多的高效的生態補償模式，才能豐富完善我國煤炭資源生態補償機制，從而提高新疆煤炭資源開發生態效率。

而礦區是煤炭開采過程中的最小單位，在此我們假設礦區從勘探、開采直至結束回到自然的全過程可以看做是一個完整的生命周期。實踐中，礦區處于生命周期的不同階段，需要給予不同的生態補償政策。

根據煤炭資源的儲存量，任何一個煤礦礦區都會經歷成長、壯年、和衰老三個階段。在生態補償的實際操作過程中，根據礦區所處的開發階段，選用定量研究的方法，在整個礦區存在的時間軸上，將關于礦區的生態補償分為五個階段：即建礦期、開采初期（成長期）、開采中期（壯年期）、開采末期（衰老期）、關閉期的生態補償。

3、基于礦區生命周期的新疆煤炭開發生態補償機制的構建

3.1新疆煤炭資源開發生態補償的原則

根據現有的文獻參考資料，及相關的國家政策、法律法規，將適用于新疆的煤炭資源開采生態補償的原則確立為以下四點：

3.1.1基本原則

“誰開發、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰排污、誰付費”是生態補償的基本原則。據此，我們根據新疆煤炭資源開發的戰略規劃及具體情況，確定生態補償中的關鍵問題——補償主體、補償對象的確定。

3.1.2外部成本內部化

生態補償機制的建立是以內化外部成本為原則。確定補償標準是生態補償機制設計和創新的最困難、最核心的問題之一，建立統一的生態補償標準可以增強政策執行的力度。將外部成本內化，具體補償多少應當充分考慮企業的可接受能力及生態補償的需求。

3.1.3 不欠新帳，多還老賬

對于現存的煤炭開采礦區，應該采用中央政府加大生態補償的投資的力度，地方政府擴大生態補償的融資渠道，企業內部自籌資對運行中的礦區生態進行補償，并確定具體比例，以滿足全區統一生態補償機制建立的要求。對于籌建、在建中的礦區，堅決不允許走“先污染、后治理”的開發路徑。

3.1.4開發原則

一個礦區原則上由一個主體開發， 一個主體可以開發多個礦區。這樣有利于補償政策的統一制定及有效管理。

3.2 構建新疆煤炭開發生態補償機制框架

全面完善煤炭生態補償機制的立法工作，加快立法的進度。依照新疆煤炭開發生態補償的原則，將生命周期理論運用于新疆煤炭資源開發生態補償上，根據實際調查的新疆煤炭資源開發過程中已經存在和可能出現的生態環境的主要問題，提出在礦區發展的各個階段，生態補償應該貢獻的作用及相應的政策。

根據全區煤炭戰略規劃、大型煤炭礦區所處的特殊生態環境特點和地理自然資源優勢，在生態補償機制原則的基礎上，劃分基于煤炭礦區的生態區，靈活制定處于不同階段的礦區的生態補償政策：

3.2.1建礦期

調查顯示，建礦期間，突出的生態環境問題主要包括兩個方面：一是對周圍居民居住環境的影響，包括農作物的破壞和減產、居民住房的遷移、交通道路的維護、空氣質量的下降等。完善的生態補償機制應充分考慮礦區居民的損失，將其涵蓋在生態補償對象范圍內。另一方面源于礦區職工生活區的建立，由此產生的生活垃圾等廢物，可采用就地處理的方法，如坑道填埋、利用生態環境強大的自凈能力等，最大限度的降低了對生態環境的影響。

建礦期，強化生態補償政策的現實性，避免脫離現實制定、實施生態補償政策。結合礦區調研，制定切實可行的、合理的生態補償標準，并對量化指標進行完善，處理好“補償壓力大”與“補償不足”的矛盾。

3.2.2開采初期

煤炭礦區處于開采初期，實施針對此階段的生態補償政策，如強化社會、煤炭企業、政府相關部門對礦區生態環境的認識，制定塌陷區等突發事件預警及救援機制，逐步開展生態補償的的各項工作。開征煤炭資源開發地方經濟發展費和煤炭資源開發特別調節費。

加強宣傳教育學習的能力。一方面包括對生態補償本質的全面解讀，以及強化中央、各級政府生態補償政策的認識，對國內外及兄弟地區成熟經驗、先進技術進行創新借鑒和學習，同時擴大宣傳教育的普及面，包括各級政府、礦區居民、煤礦企業等相關利益方。另一方面，定期舉行煤炭補償政策的經驗交流會，加強信息的流動性。

加強生態補償實施的透明度。在礦區開采初期，提高企業等相關責任方生態補償實施責任的透明度，一方面可以促使生態補償的相關利益方強化生態補償的意識，加快完善煤炭生態補償機制；另一方面，開采初期的生態補償政策可以對礦區生命周期的中、后期起到引導性作用。

3.2.3開采中期

提高生態補償的效率。要真正做到合理開發資源與保護環境的雙贏，高效的生態補償應當在煤炭開采中期達到峰值。

全方位——全時段實時監管制度。據調查，由于生態補償制度建立初期，地方政府及企業對政策的執行力不足，應強調監管的必要性。開采中期檢查在礦區生命前期生態補償工作進展情況，并對出現的相關問題及時處理、總結、備案。同時，根據技術外溢的原理，隨著生態補償的不斷推進，以及相關經驗積累、完善，加快推進補償機制的完善。建立政府與煤炭開采企業的信息聯系平臺，完善政策信息的傳導機制，增強政策信息的傳遞效率。

第三方責任人制度。對于中央政府、地方政府、企業、群眾等相關當事人，在其責任范圍內的補償實施，建立第三方責任人制度，加強監督監管的力度，同時，互相監督、互相權衡有利于提高生態補償的效率。

3.2.4開采末期

建立生態補償融資平臺。面對礦區開采后期生態補償資金不足和補償資金利用效率低下，作者認為在加強中央財政轉移支付力度的同時，應該強化現有資金來源的征收力度，堅決避免漏賬、壞賬。建立基于市場化的新疆煤炭資源開發生態補償融資平臺，接受更多的補償資金來源，提高補償資金的規模和利用效率。

分類處理煤矸石。據調查，煤矸石是煤炭礦區產生的主要固體廢棄物，有效的處理方法是對煤矸石進行分類處理，針對不同種類的煤矸石區別對待，以加強對其的利用效率。

3.2.5關閉期

設計礦區關閉生態達標體系。根據調查顯示，許多小型煤礦在煤炭開采完畢后，集中突出的問題是，一方面僅僅對開采區進行了簡單的封閉處理，并未對礦區的原始生態進行恢復；另一方面未對礦區的后續保護（如綠化荒山等）盡到應有的責任。針對此類問題，相關部門應加緊建立礦區關閉生態達標體系的建立與完善，力求對全區所有的煤炭礦區的關閉期建立合理統一的生態達標標準，并加強監督管理。

完善生態補償框架。解決在生態補償中的存在的問題就是要完善生態補償機制本身，建立煤炭礦區生態補償效果的評定與審查制度，完善統計資料，加大違規的懲罰力度，將審查結果劃分層級，針對存在的不同問題給予相對應的解決方案，對今后生態補償提供更多寶貴經驗。

4、結論

生態補償機制的建立與完善，應注重生態補償的系統性，加強礦區五個生命階段中政策的連續性。在具體實行中完善生態補償機制的設計，解決生態補償的兩個基本問題。構建全區的生態補償實施進度表，重點研究、解決不同階段凸顯的問題。積極轉變觀念，加強全區對補償政策的研究，鼓勵積極創新，建設具有新疆本土特色的生態補償政策，提高新疆煤炭資源開發生態補償機制的效率。