中國碳市場建設的幾個基本問題

摘 要：碳交易已成為各國溫室氣體減排最重要的制度安排。作為最大的溫室氣體排放國，未來減排將成為我國經濟社會的重大挑戰。根據2011年11月9日國務院《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》，我國將建立碳交易市場。社會各界對我國碳市場構建存在諸多觀點，其中有些值得商榷。本文基于碳交易性質的認識，對我國碳市場建設的幾個基本問題進行了辨析。

關鍵詞：碳市場；碳交易；總量減排；強度減排

Abstract：Emission trading has become the most important institutional arrangement of greenhouse gases emission reductions in many countries. As the largest emitter of greenhouse gases，emissions reduction will pose a serious challenge to our economy and society in the future. According to the Twelfth Five-year Greenhouse Gas Emission Control Program promulgated by the State Council on November 9，2011，China will establish a carbon trading market. The whole society brings up many viewpoints on China’s carbon market conceptions，some of which worth discussing. Based on the understanding of the nature of carbon trading，the paper analyses several basic issues relating to construction of China carbon market.

Key Words：carbon market，carbon trading，total emission reduction，carbon intensity reduction

中圖分類號：F830 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2012）08-0051-03

一、碳交易的基本性質

（一）碳交易的理論基礎

溫室氣體導致氣候變化是一個典型的外部性問題。科斯（Coase）于1960 年發表《社會成本問題》一文，提出利用市場和產權界定的方法來解決外部性問題，戴爾斯（Dales，1968）進一步發展了科斯的理論，將產權概念引入污染控制領域。碳交易機制作為一種制度安排，把二氧化碳排放作為一種產權，根據環境目標確定排放總量并在經濟主體之間進行分配，通過市場機制實現排放權的優化配置。目前世界上最大的碳交易機制是《京都議定書》下的跨國間的碳排放交易， 而2005年歐盟啟動EU ETS已為最成功的區域碳市場。

（二）碳交易的基本性質

1.“人為”性。碳交易是人為創造的市場機制。大氣層吸收二氧化碳的能力是一種公共品，幾千年一直是一種天然的免費資。碳交易的實質是將這種免費資源變成付費資源，并通過市場機制來配置。天然的市場和人為市場的最大區別在于：前者具有較強的自我產生和演化的特征，而后者自始至終是“自上而下”的制度設計。全球有效的碳交易必以全球各國一致行動為前提，全球減排機制是全球治理制度之一。各國有效的碳市場必是國家頂層的制度設計。交易制度設計組成一般包括減排目標及范圍、配額確定及分配、靈活機制和成本控制、機制運行管理制度等，但其核心是溫室氣體排放的總量控制和排放者的強制減排約束，否則排放權就不具有稀缺性，碳交易無從發生。

2.“金融”性。碳交易的標的物——排放權是一種虛擬資產，類似于信用貨幣，但其價值不是天然的。其商品屬性是建立在國際協定和規則基礎上的。它基于全球碳減排協議、各個強制性減排市場的內部減排規則以及相關國內法的認定，不像原油等商品不需要任何政府背書就天然擁有穩定的價值基礎，排放權信用屬性的背后是國際法或國內法的強制力。因而，排放權具有貨幣屬性，碳交易市場實質上是一個金融市場。金融市場存在嚴重的信息不對稱和道德風險，需要更加完善和縝密的制度設計，尤其是嚴格的監管制度。除此之外，碳交易的特殊性更需要一個健全和完善的排放數據檢測、報告和核查機制，以確保減排發生的真實性和可靠性，從而保證碳資產價值的真實性，這是碳市場運行的基本條件。

3.“基礎”性。由于目前經濟體系對化石能源的依賴，減排直接影響幾乎所有經濟主體的成本結構，涉及到整個價格體系，因而碳交易機制是市場經濟制度的重要組成，是配置資源的基礎制度。它不是以往簡單的排污權交易，比如固體廢物、污水排放以及導致區域酸雨的二氧化硫等氣體的排放權交易。碳市場的這種基礎性表明，碳市場必須是全國統一的碳市場。盡管目前有些國家存在區域碳市場，如美國的地區溫室氣體倡議（RGGI）和西部氣候倡議（WCI），但必定是過渡性的或者實驗性的。作為碳基能源經濟體系下的資源配置制度，必須要有相應的微觀市場機制，減排主體要對價格信號敏感，正是這個原因，EU ETS的實施是伴隨著歐盟電力的自由化改革進行的。另外，一個良好運行機制要避免造成的市場扭曲，如不公平競爭和不合理的收入分配。碳市場機制導致的扭曲將降低減排效率、阻礙環境目標的實現。

以上表明，碳交易機制的建立是政府主導的制度構建過程，碳交易市場必須是全國統一的市場，至少是一個相對自我封閉的經濟體系（區域）的統一市場，不可能是一個局部的或某幾個部門的市場。其具有的金融市場特質表明，碳市場的目標指向必須是金融市場，對政府能力有更高的要求。作為配置資源的基礎制度，其設計具有極高的復雜性，一個公平、透明和具有可預見性的交易機制是高效率減排的關鍵。

二、中國碳市場建設的相關問題

中國目前并沒有真正的碳交易。碳排放不是稀缺資源，國內目前并沒有真正的碳買方和碳賣方，所謂的買方都是國外買家，國內企業作為賣方參與國際減排的目的大都以金融利益為主，且僅限于CDM項目交易。未來我國碳市場的建立必須明確以下問題：

（一）自愿減排還是強制減排

有觀點認為，我國不具備強制減排的經濟基礎和技術條件，主張建立自愿減排而不是強制減排市場。然而，強制減排以保證碳排放的稀缺性是碳市場本質使然。我國目前沒有承諾強制減排，但是如果沒有歐盟等國的強制減排，我國的CDM國際交易也就無從發生。減排不僅是一個道德問題，更是一個重要的成本約束問題。歐盟碳交易機制的成功關鍵是強制減排。因此，我國必須以強制減排機制為主，以自愿減排為輔來構建碳市場。

（二）總量減排還是強度減排

有學者主張建立強度減排機制，因我國與歐盟等發達國家具有不同的國情。歐盟作為成熟經濟體，碳排放已渡過高峰期。而我國正處于經濟增長的上升期，工業化、城市化遠未完成，相當長的一段時間碳排放還有增加。本文認為這個觀點值得商榷。我國作為全球第二大經濟體，人均碳排放未來可能接近發達國家的水平，但以此拒絕總量減排是站不住腳的，原因有二：首先，總量減排并不是國家的總排放量不能增加，而是在增加的基礎上相對降低或者降低排放的增速。其次，總量減排的難點在于無法處理總量減排與經濟增長帶來的排放增加之間的矛盾。

我國完全可以建立總量控制型的減排機制。可結合全球氣候談判進程確定我國減排的總體目標。從公平性出發，無論全球氣候談判的結果如何，我國可以按照全球人均原則（Cap and Share）確定我國到某一時期的碳排放總量，并結合國情將此總量在碳交易機制覆蓋的部門和其他部門間進行分配。

（三）總量減排下的模式和標準分配免費配額

配額（排放權）分配模式和標準直接影響機制減排效率，不合理的配額分配可能導致市場扭曲和不合理的分配效應。碳交易機制的運行一般經過一段過渡期，即起初配額實施免費發放。目前主張按地區（或行政區域）為單元，并以GDP、人口、面積、萬元產值能源強度等指標作為配額分配標準的觀點并不鮮見，筆者認為這種觀點非常有害。如此分配免費配額的結果將與歐盟前兩階段按歷史排放水平為依據來分配配額一樣，不可避免地導致鞭打快牛的問題，造成競爭性扭曲和不合理的分配效應，將最終破壞機制減排的效率，圍繞配額分配各地區將展開無休止的爭執，歐盟多個國家第二階段圍繞配額分配與歐盟委員會之間的法律訴訟就是例證。更嚴重的是，這為行政干預打開口子。借鑒歐盟的經驗，免費配額必須先在行業間分解，再以行業排放基準為依據，直接將配額分配到具體的排放設施上。當然，配額逐步實行完全拍賣后，這些問題自然就消失了。

（四）區域碳市場還是全國統一碳市場

一個流行的觀點是，主張建立區域減排市場或以區域碳市場啟動我國碳市場。其主要根據是，無論是經濟發展水平、還是技術結構方面，各地具有明顯的差距，我國碳排放具有明顯的區域特征，呈現東、中、西和從沿海到內陸的梯度特征，統一的碳減排機制會導致落后地區經濟發展受到更大的制約，拉大地區經濟發展差距，理應根據不同地區的情況建立區域碳市場。

這個主張完全忽視了碳市場是一個資源配置的基礎機制。市場規模越大、交易機制效率越高。既然采用市場機制來減排，搞市場分割不符合經濟邏輯。本來我國市場經濟機制并不完善，行政區域化特征非常明顯，如果要建立區域碳市場機制，必然在機制的設計上存在不同的標準和規則，形成不同的碳約束，導致嚴重的碳泄漏現象。各地為防止區域經濟競爭力下降將出現降低減排標準的惡性競爭和行政干預，導致市場流動性下降，將極大影響碳市場對全國經濟低碳轉型的推動作用。

歐盟的經驗很有說服力。實際上，歐盟內部各國經濟發展水平也相差很大，但是歐盟碳交易的實驗階段并沒有搞什么區域減排機制，歐盟為什么冒著失敗的風險直接建立統一市場？碳市場的本質使然。碳交易機制處理的是減排效率，區域經濟發展的特殊情況可通過排放權的總量分配給予照顧，但這也不能解決所有問題，應用財政、稅收和技術方面的輔助性政策以及其他區域政策來解決。

（五）如何保持碳市場的穩定運行

如前所述，碳市場作為一種新型的金融市場，需要完善和縝密的制度來保證。鑒于我國目前金融市場的建設仍然存在很多問題，諸如監管效率不高、市場主體誠信缺失、內幕交易和市場操縱等問題依舊存在，這些問題同樣制約我國未來碳市場的運行。碳市場的有效運行本身需要的基礎設施和制度不是一蹴而就的，特別是我國目前行業排放數據尤其是微觀企業的碳排放足跡的檢測、報告和核查體系并不完善，這些將嚴重影響我國減排機制設計的科學性，無法保證減排目標及范圍、配額分配等的合理性，無法保證機制運行的有效性。EUETS第一階段，由于缺乏完善的微觀排放數據、各國在制定國家配額計劃時存在很大的主觀性，導致第一階段配額過度分配和發放，這是第一階段的配額價格（EUA）崩潰的重要原因。因此，為建立有效的碳市場，我國必須針對碳交易的特殊性，加快和完善基本的制度建設，這是一個比碳交易本身更亟待解決的問題。

三、結論

碳交易機制作為我國未來減排的重要機制之一，其建立和完善是一個非常復雜的過程。基于碳交易性質的認識，我國碳市場的建設目標必須是一個強制減排為主、自愿減排為輔，全國統一的、總量控制型的碳交易市場。在我國總體減排目標下，拋棄任何按行政區域分配配額的分配模式，盡快制定我國相關的行業排放標準并作為配額分配依據，確保機制的公平、透明和可預見性，形成合理的碳約束。為此，要以金融市場的標準建立和完善我國碳交易平臺，構建合理的環境管理體制，建立有效的檢測、報告和核查制度，執行嚴格的懲罰措施，完善必要的市場監管。今后要隨著交易機制的運行，不斷完善我國碳交易機制，最終建立高效的碳金融市場。

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（責任編輯 耿 欣；校對 SJ）