深化財稅體制改革助力長吉圖發展

2009年國務院批復《中國圖們江區域合作開發規劃綱要——以長吉圖為開發開放先導區》，經過三年建設，長吉圖地區取得了突破性進展，長吉圖大通道全線貫通，區域空間布局完整，主體功能區初步形成，隨著長吉圖地區進一步開發開放，吉林省將成為未來亞歐大陸橋的重要節點和東北亞經濟圈的中心，可以說長吉圖地區發展潛力無限，但長吉圖在開發開放的過程中還存在一些問題亟待解決。

一、制約長吉圖地區發展的因素分析

盡管長吉圖開發開放戰略實施三年，給吉林省經濟發展帶來了巨大變化，但隨著長吉圖開發開放的深入進行，逐漸暴露出來一些深層次的問題，有可能制約長吉圖地區長遠發展。其中基礎設施建設問題、產業結構偏重、長吉圖與國內其他區域的有機聯動以及長吉圖政策本身的實施效果等，會成為主要的制約因素。

（一）財稅支持力度小，基礎設施建設不足

長吉圖開發開放先導區內除長春、吉林兩市外，其他地區城市規模較小，建設資金甚為短缺，各項基礎設施薄弱，市政公用服務水平雖有所發展，但速度緩慢，難以滿足城市發展需要，交通、水電、信息等設施以及相應的生活配套設施不足，形成了進一步發展的瓶頸。目前，吉林省仍存在著交通運輸網絡不夠完善、通而不暢，技術等級較低，區域間發展不均衡，運輸體制落后等問題，而這些問題與政府對交通運輸業有限的財政投入和稅收政策支持力度不夠緊密相連。吉林省在交通運輸業上的財政支出較少，2011年僅為35.6億元，而同處于東北亞經濟圈的黑龍江、遼寧兩省的交通運輸財政支出總量卻明顯高于吉林省，2011年黑、遼兩省的財政支出是吉林省的兩倍多。長吉圖地區交通運輸業等基礎設施發展有待于強有力的財政支持。

（二）產業結構偏重，第三產業發展遲緩

第一產業仍以傳統的種植、養殖業為主，經營單體規模普遍很小，不利于資源的集約利用。第二產業，特別是其中的制造業、化工產業、糧食深加工、能源、材料等行業占有非常大的比重，能耗和污染壓力較大。2011年三次產業的結構比例為12.1∶53.2∶34.7。第三產業有了一定的發展，但總量不大。

（三）口岸開放缺動力，財稅作用待發揮

從延邊琿春圖們江流域所處的地理位置和未來發展的趨勢看，這里比較適合參與國際性三角經濟合作區，即“增長三角”。但圖們江流域窗口地區發展滯后且不均衡，對區域經濟的帶動作用有限。2011年，琿春邊境經濟合作區實現地區生產總值僅110億元，圖們江地區的GDP僅占全省的8%，而長春地區是圖們江地區的5倍多，吉林地區也是圖們江地區的3倍。延邊琿春圖們江流域窗口地區經濟發展滯后有諸多原因：如對該地區發展的戰略意義缺乏充分認識，財政支持力度有限，稅收政策調節功能沒有起到應有的作用等。

二、促進長吉圖地區發展的對策建議

構建一個優勢互補、資源共享的長吉圖先導區，要加快財稅體制改革，增加財政投入；沖破地方保護主義，加強各地政府及企業之間的溝通交流與合作；發展優勢產業，避免資源浪費，實現區域內有效資源的最大利用。推動財稅體制創新將有效地實現長吉圖區域的跨越發展。

（一）創新財政投融資體制， 拓寬融資渠道

充分利用國內外社會資本， 讓社會資本多渠道、多方式參與長吉圖地區建設。可考慮吉林省財政投入部分引導資金， 與信托投資公司等大型國有企業一起出資設立政府引導基金， 并以政府引導基金為母基金， 再根據長吉圖建設需求發行設立各子基金， 吸引更多的社會資金參與長吉圖建設。可以省信托投資集團為基礎， 組建地方金融控股集團， 發揮其在長吉圖地區建設中的強大投融資功能。也可由省政府出面組建一個由省政府與長吉圖三市政府共同出資的城市建設投資公司，作為統一的融資平臺， 按照三市建設的統一規劃進行投資， 各市政府承擔項目建設費用， 進而提高融資規模和資金使用效率。建議編制長吉圖財政投融資信貸資金綜合計劃，全面反映其資金來源、資金運用和投資預期收益等情況，由相關部門嚴格審批。制定長吉圖財政投融資資金使用的監督檢查制度，并切實按照長吉圖發展規劃組織實施財政投融資活動，保證財政投融資資金的有效投放。

（二）承接產業轉移，創新橫向轉移支付模式

從國際上看，德國采用平衡轉移支付制度，即按照統一的公式計算出平均財政能力，通過富裕地區向貧困地區的橫向轉移，從而使各區域獲得財力的平均值保持在98%～110%之間。橫向轉移支付可以使資金從富裕地方直接轉到貧窮地方，而不需要中央的財政資金，可以大大減輕中央財政負擔。中央政府應發揮宏觀政策引導作用，更大范圍鼓勵發達地區與中西部地區在資源開發、人才流動、技術流動等方面的經濟合作，逐步建立橫向轉移支付制度。在長吉圖先導區建設中，建議建立國家指導下的地方自主跨區域合作機制，構建大圖們江合作區域內吉林與遼寧、黑龍江之間橫向財政轉移支付，東北地區與環渤海區域、長三角、珠三角之間橫向財政轉移支付，以及與朝鮮、俄羅斯、蒙古部分地區之間國際橫向財政轉移支付；研究地方政府間橫向財政轉移支付的方式、方法，創建長吉圖區域橫向財政轉移支付機制。承接東南沿海及發達省市產業轉移，構建由企業間技術創新鏈合作機制、知識創新與技術創新對接的產學研協同創新機制、創新服務協作機制以及創新要素配置與利益共享機制等構成的跨區域創新協作體系。

（三）借鑒先進經驗，增強財政能力

可借鑒重慶兩江新區經驗，實現稅收自用。開發開放長吉圖先導區與重慶兩江新區同為國家級發展戰略并且在建立對外開放門戶、建設科學發展示范區，在打造先進制造業與現代服務業等方面有類似的功能定位，長吉圖先導區可以借鑒重慶兩江新區的一些稅收優惠模式。重慶兩江新區以2010年為基數，“十二五”期間新區內新增地方財政及建設項目有關的行政事業性收費收入全額用于設立兩江新區發展專項資金，以投資入股、定額補助、對發行企業債券和貸款實行貼息等方式，扶持區內的先進制造企業和現代服務類企業發展。對于長吉圖先導區，在一定時限內，也可以采取適當形式將來自區內所有或部分新增稅收收入和其他行政事業性收費用于長吉圖的各項經濟建設及社會民生改善，不再將各項收入上繳國家和相關部門，即“區內繳稅、區內消化”，實現稅收自用。為了鼓勵和吸引國內外的投資，實行稅收征收差別化。凡是長吉圖先導區內重點發展的產業和長期落后且又亟需發展的行業，可以根據實際情況，在低于25%稅率的前提下，將企業所得稅稅率設置為不同檔次再進行征收。

(四) 完善征管體系，強化區域聯動

為了加強各地之間聯系，在長吉圖先導區內設立統一協調領導小組，專門負責區內各項稅收事務的決策和審批，協調各地區稅收利益的分配，但不執行具體的征收任務，區內各地稅務局對其負責。對于處于不同階段、類型的企業施行有針對性的政策：對一般小型企業或潛在稅源，應該注重扶持和培育；對大型企業和外資企業要正確引導和加強監督。打造有利于招商引資的稅收服務綠色通道，充分利用自身熟悉稅收政策、市場信息靈通等優勢，配合政府部門做好招商引資工作。打造重點項目跟蹤服務通道，及時解決項目建設中的涉稅需求，做到急事急辦，特事特辦，保證重點項目的順利實施。為了吸引國際國內企業進駐長吉圖，在區域稅收自用的前提下，一方面可以將企業上繳的各項稅款全部或者部分以投資入股的形式注入企業，壯大企業資金實力，助推企業發展，使得稅款在保值增值的前提下實現良性循環。建議設立長吉圖建設專項基金，投向急需發展卻短缺資金的項目或行業，這樣既解決了融資問題又加強了政府的宏觀調控能力。

長吉圖開發開放先導區必須堅持高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，深化改革，擴大開放，立足長吉圖，服務大東北，面向東北亞。在此過程中，要充分發揮財政和稅收的作用，配合國家宏觀調控，大膽創新和率先示范各種財政稅收管理模式，全面推進圖們江區域開發開放合作，為發展長吉圖經濟，振興東北老工業基地，早日成為東北經濟重要增長極貢獻力量。

（本文為2012年吉林省社會科學基金項目“長吉圖區域經濟發展與財政轉移支付問題研究”、2011年吉林省教育廳規劃項目“促進長吉圖區域經濟發展的財政制度創新研究”、2010年吉林經濟研究中心教育廳重大基地項目“促進長吉圖生態經濟發展的財稅政策研究”的階段性成果）

（作者單位： 吉林財經大學）