政府如何進行公共危機管理

摘要：經濟全球化和政治多極化的國際形勢下，發展的機遇可能平地而生，災禍也可能從天而降。2003年歲初的“非典”危機和2004年春季的“禽流感”疫情以及之后的“豬鏈球菌”、2008年的南方冰凍、汶川地震玉樹地震等事件，對政府和社會應對突發事件的能力進行了全方位考驗，特別是當年的“非典”，據世界衛生組織估計給全球經濟造成300多億美元的損失，給中國經濟帶來的損失超過39億美元。因此，加強政府危機管理，對于國家成功避免和駕馭各種風險和危機，保障國家安全、促進經濟社會的健康發展，具有十分重要的現實意義。

關鍵詞：政府 公共危機 管理 事件 溝通

1、危機與公共危機

人類社會的發展始終與各種各樣的危機伴生共存，危機引發的現實危險會中止進程，破壞正常的生活秩序。根據危機事件的主體不同有個人危機、企業危機、公共危機的區別。這里我們探討的是公共危機。所謂公共危機就是指在政府管理國家事務中，突然發生的如地震、流行病、經濟波動、恐怖活動等對社會公共生活與社會秩序造成重大損失的事件。政府有責任、有義務建立健全危機管理體系，并通過研究危機、危機預警和救治危機，恢復社會的穩定和諧。而政府危機管理，是指政府工作人員在危機意識或危機觀念的指導下，依據危機管理計劃，對可能發生或已經發生的危機事件進行預測、監督、控制、協調處理的全過程。危機發生的原因，主要來自兩個方面。一是自然產生的，如地震、洪水、雪崩；二是人為引起的，如恐怖事件、經濟過度波動。自然危機是天災，具有不可抗拒性。人為危機是人禍，更具偶然性，危害也更大。由于人們對人為危機的認識還很不夠，政府對人為危機的預警、動員、救治的研究也相對較少。

2、我國政府對公共危機管理的現狀與問題

從古至今，盡管各級政府已經過無數次各類危機的考驗，積累了一些應對的經驗和辦法，但是，以往政府在處理這些危機時，往往是就事論事，并沒有上升到公共危機管理的高度去認識，用科學理論來指導具體的管理實踐。當問題出現以后，往往臨時組織一個班子，根據情況具體處置。這雖然也能夠解決一時的問題，但是處理危機的成本很高，矛盾不少，表現出面對災難時應對措施的臨時性和政府調控的力度不夠。近年來，我國應對各種危機所暴露的問題是多方面的，現狀是不容樂觀的。概括起來，主要表現在以下四個方面。

2.1公共危機意識淡薄

政府官員、公共管理者以及社會公眾的公共危機管理意識淡薄，在政府管理過程中就表現在對危機管理的認識不足。當危機的前兆出現以后，不能正確地識別，從而將危機消滅在搖籃里，此外，公共危機意識淡薄還表現在當危機發生后，由于相關機制的欠缺而處置不力，致使很多機會喪失。就象SARS在廣州爆發后，沒有引起足夠的認識，也沒有健全的危機管理體制及時應對，才使危機蔓延，進而在人群中造成極度恐慌，這種恐慌引發的破壞性后果往往比危機本身更為嚴重。

2.2對公共危機的基本特征認識不夠

充分認識公共危機的基本特征是干預和解決公共危機的前提。公共危機的特征體現在以下兩個方面：

（1）危機的突發性。公共危機的爆發突然，時間短促，傳播迅速。公共危機的這一特征要求政府在非常有限的時間內做出反應，形成正確的判斷，以爭取到寶貴的時間，使可能的損失最小化。在這方面，SARS帶給我們的教訓是深刻的。SARS初始在佛山，后來蔓延到廣州。由于我們對它的傳染性認識不足，也由于沒有危機的預處理機制，使得危機爆發階段的信息不全面，所需的物資（如呼吸機、全能防護服等）匱乏，對醫護人員也缺乏有效的防護措施。

（2）危機的破壞性。公共危機所具有的突發性決定了它的巨大破壞性。SARS不僅造成人員傷害，對我國經濟造成的破壞同樣巨大。SARS的持續，減少了人群的聚集和出行，工廠不僅招不到熟練工甚至農民工都招不到，而且由于增加防護、消毒等方面的成本，生產效益受到嚴重影響；另一方面，市場客流的急劇下降，消費的日漸萎縮，對國民經濟發展造成沉重打擊。此外，國際資本的投向也會轉變。

2.3公共危機管理未實現法制化

據了解，國外有專門培養社會危機管理人才的專業。在歐美國家，一些軍事戰略專家和國防經濟學家從國防經濟學的角度來研究危機預警系統。美國在多項法律中也對國民經濟動員的相關問題進行了規定，并建立了比較完善的國民經濟動員體系。美國的危機處理體系和快速反應機制在人員救助、恢復正常生活秩序起到了關鍵作用。我國在應對SARS公共衛生危機期間暴露出我國公共危機管理機制的弊端，比如政府的危機管理缺乏系統的戰略和政策規劃；缺乏系統化和制度化的教育、訓練、組織保障；缺乏整合和協調的機制，政府與醫療機構之間的協調配合欠缺；缺乏有效的信息支持和信息溝通機制，信息傳播渠道不暢通；缺乏制度化的財資源保障和人力資源保障；與國際組織和地區組織的合作有待完善等等，都使我們看到健全危機管理機制的迫切性。

2.4缺乏完善的公共危機管理操作系統

SARS等公共危機暴露出來的問題不僅僅是認識和法制規范方面的欠缺。對于公共危機管理，國家缺少一套行之有效的處理程序和規則。公共危機管理是國家管理體制的一個重要組成部分，是政治體制、行政體制的重要方面，這方面的欠缺暴露了政府管理的嚴重問題。危機管理對于企業，是企業生死攸關的大事；對于國家，就會關乎整個國家的興衰存亡。在危機發生越來越頻繁的今天，一個國家要減少危機的發生，降低危機的損失，提高政府應對危機的效率，必須建立系統的危機管理機制。有效的危機管理機制，能保證政府在危機發生時能在最短時間內有效調動社會資源，將危機帶來的損失減少到最低程度。

3、促進我國公民參與公共危機管理的措施

為了減輕公共危機事件對國家發展、社會和諧的不利影響，必須采取切實有效的措施，從觀念、體制以及文化交流與合作等方面對我國的公共危機管理做出適當調整。

（一）轉變觀念，鼓勵各類社會力量參與公共危機管理

長期以來，受到傳統官僚思想的深刻影響，我國政府官員存在著強烈的管制觀念，已經習慣于自上而下的命令式管理，公眾很少有參與政府治理和決策的機會。在公共危機管理中，應該重視公眾參與的作用，在了解公民參與的特殊性的同時，保證公眾參與的有效性。通過宣傳和教育，實現公民參與意識的加強。并且，鼓勵各類社會力量以及非政府組織參與到公共危機管理中。如志愿者服務是公民參與社會生活的一種非常重要的方式。在現代西方國家大城市危機應對過程中，大量的志愿者組織參與其中，成為抗擊危機的一支重要輔助力量。

（二）完善城市危機管理法律體系，建立共擔的責任機制

在我國危機管理法律制度的構建中，對是否需要公眾及社會組織參與政府危機管理、參與的主體范圍、程序、參與的方式以及對參與權的監督和制約等，做出具體而細致的規定，使公眾的參與權落到實處。同時，在危機狀態下，政府為了控制危機局勢恢復秩序，必須對公民某些權利和自由進行某種程度的限制。此外，整合參與公共危機管理的社會力量。建立社會力量有序、有效參與公共危機管理的機制，從而形成合力，共同應對公共危機。

（三）借鑒發達國家大城市的城市應急文化，重視危機研究

加強與其他國家在危機應急處理中的交流與合作，借鑒發達國家大城市成功的危機處理經驗。在西方發達國家大城市危機管理實踐中，政府和社會、公共部門和私人部門之間的良好合作，普通公民、工商企業組織、社會中介組織在危機管理中的高度參與，已經成為一個中心的事實。充分發揮社會組織在危機預防、危機處理和災后恢復過程中的自我救助能力，促進公眾參與政府危機管理的有序化拓展，以合作的姿態共同應對可能發生的各種危機事件。

（四）完善危機管理教育機制

建立良好的公民應急文化，對公民進行系統全面的危機教育必不可少。當前，在危機狀態下，大多數公民缺乏較強的責任心和主人翁精神，習慣于將自己作為政府危機管理的對象，沒有參與和服務的愿望與要求。歸根結底，造成公民參與意識薄弱的原因是國家沒有重視對公民危機意識的培養。在我國，基礎教育、高等教育和職業教育中關于危機教育的內容幾乎處于空白狀態。因此，必須把對危機管理知識和技能的教育納入國民教育體系，在各級學校開設相關課程，把應對危機事件的基本知識和技能的教育作為素質教育的一個重要組成部分。同時，在公眾中廣泛組織經常性的危機培訓，進行危機演練。這些措施的運用可以提高公民應對危機的操作能力，積極配合危機發生期間的危機處理工作，促使公民成為理性的參與型公民，增強整個社會的危機應對能力。

（五）拓寬交流渠道，保障信息及時溝通

在公共危機關頭，對于涉及公共利益的各種信息，政府必須及時準確向社會公布，號召共同應對危機。如政府召開新聞發布會主動地進行信息公布，媒體進行及時公正的報道，引導公眾選擇正確的行為。公民主動的咨詢行為，及時地為不知情公眾提供信息。在政府危機管理機構中專門設置與社會組織進行聯系溝通的部門，建立對話交流渠道，既確保政府能得到及時可靠的危機信息，也可向公眾傳達政府防治危機的信息。政府建立長效的宣傳機制，通過長期的潛移默化使公民增強危機意識。善于靈活運用各種宣傳手段，在堅持政府宣傳的主體地位時，發揮不同宣傳主體的優勢，使政府的宣傳、民間的宣傳有機結合。