關于城管活動暴力化的思考與建議

摘要：城市攤販與城管的沖突已經成為近年來社會公眾關注的熱點問題。城管在公務活動中的暴力化傾向，表明了我國政府在執政理念、權利制約、法律法規的完善等方面仍然存在著明顯的缺陷。本文旨在通過對這些現象的反思，總結出完善城管制度的建議，為促進城管和攤販的和諧關系提供可能的方案。

關鍵詞：城管執法 合理 制度

上世紀90年代，隨著社會經濟的快速發展、城市建設的不斷加快、外來人口的頻繁流動以及一些企業的“關、停、并、轉”，無證流動攤販屢禁不止，成了群眾投訴的熱點、社會反映的焦點，同時也成為城市管理工作的重點和難點。在應對城市快速發展中帶來的無序、臟亂差等問題時，一支與城市管理相關的執法隊伍——城管應運而生。但是自該制度實施以來，各地城管公務活動中暴力性沖突事件不斷發生，城管與攤販的沖突日益嚴峻，成為社會廣泛關注的一大問題。公眾紛紛對城管執法的合法性、合理性提出質疑。本文將從實際出發，分析我國現行城管制度存在的困境，并嘗試提出解決之策。

一、城管暴力化現象反映出體制缺陷

（一）法律法規不完善

首先，立法機制存在缺陷。

在法律制定過程中，公民缺少有效地參與途徑，使得弱勢群體的聲音難以在立法中得到反映。城管制度就是這一立法模式的產物，制度的誕生沒有經過系統周密的學術論證，也沒有社會各界充分地參與討論。各地官員出于“政績工程”的考慮，在“政府令”中紛紛塞入“與小販為敵”的種種規定時，可能完全沒有考慮是否應當召開聽證會，或者聽證會只是出于形式，最終還是無視民眾呼聲，內部做出了決定。

此外，法律政策執行過程中缺少反饋和完善機制。

由于城管部門缺少制度性約束，各地政府可以隨心所欲地只會城管從事征地、拆遷等游走于法治邊緣的活動，城管制度本身存在的制度性缺陷，正是可以為地方政府所利用之處。由于公民基本權利被限制的過多過死，特別是主流新聞媒體的失聲，使得真是情況難以到達決策層。其實現在的城管制度已經暴露出許多嚴重的問題：例如，對同一違法現象由兩家來管，權利相互沖突或相互扯皮，違背了城管制度誕生的初衷；對于城管公務活動普遍呈現出的暴力化傾向，決策層也沒有采取有效的措施來解決，激化了城管和商販的矛盾關系。

（二）權利缺乏約束

現今，各地城管執法的直接依據是各級地方政府制定的“政府令”，全國范圍內尚未出臺統一的法律。這些“政府令”都有相同的特征：主體是規定罰款內容，執法程序和執法監督內容空缺，立法過程粗糙，對城管部門的權力不加以限制[1]。

另外，當前各地的城管部門中，相當一部分“執法隊員”不具備充分的法律知識和城管執法所涉及的工商、稅務、環保等領域的專業知識。政府對執法人員的把關不嚴，甚至很多品行惡劣的人都混跡于城管隊伍之中。這些隊員考慮最多的已經不是如何公正執法，二是圖和完成“執法指標”或者是“創收任務”。

這些情況的存在，倒是顯示中城管完全處于一種權利不受約束、為追求自身利益而不擇手段的狀態。

（三）執政理念存在偏差

現行城管制度最大的失誤是“與小商販為敵”。事實上，作為城管管理對象的小商販，主要是失地農民、城市下崗工人等弱勢群體，他們呢由于得不到社會保障機制的救濟，只能靠做些小生意來維持生計。他們是“為人民服務”中的“人民”的重要組成部分，應當成為政府服務的對象。但是實際情況卻是，政府一方面無法保障充分就業，無法為這部分人提供基本社會保障，另一方面還在用城管制度禁止處于社會底層的公民自謀生計。可以看出，弱勢群體的生存權與城市市容之間的關系被顛倒了。

二、如何走出困境

（一）更新執政理念

首先，樹立正確的社會發展價值觀。

在社會管理和社會發展的價值選擇上，應當以人為本，以實現社會的公平正義為目標，破除片面的“經濟中心論”、“效率優先論”的觀念性束縛，尊重人的自由、尊嚴、生存權等基本權利，只有確立這樣的理念才能避免將城市變成只能觀賞而沒有活力和包容性的“盆景”。

其次，建立服務型政府。

政府應該真正落實“為人民服務”的口號，破除“萬能政府”、“政府包辦一切”的觀念，服從社會自生自發的秩序，避免出臺“消滅小商販”這類違反社會經濟規律的荒唐政策。在涉及城市商販管理等方面，政府應當拋棄權利單向支配的方式，由管理者的身份回歸到公共服務提供者的角色，盡量通過商販組織的自治來進行。同時，政府行為應該由“堵塞”變為“疏通”，多運用經濟手段而不是強制性手段來管理市容。

第三，要重塑合法性觀念。

在政治活動中，權力的產生于運行以合法性為前提，“對一般的權利要求有制定法律依據、習慣法依據或者更高合法權利的合法授權，對于最高權利則要求法理上或道德上的正當性，即遵守社會公認的價值觀”。[2]因此，必須認識到執政合法性的取得的擁有并不是一勞永逸的，伴隨著當代中國的社會轉型，必須對新時期執政合法性由清醒的認識，例如：政府帶頭守法；正確認識法的作用，避免單純的壓制性社會治理；去處那種簡單、片面的以經濟增長為執政合法性來源的認識。

（二）制約政府權力

阿克頓公爵的名言“權利必然導致腐敗，絕對的權利，絕對的腐敗”一針見血地道出了權利的本質。行政權利具有擴張傾向，因此權利與責任必須時刻相連。

第一，避免權利過于集中。

雖然三權分立不符合中國的國情，但應當吸收其中通過權利制約權利所蘊含的合理成分，這是預防腐敗的不二法門；其次，“依法治國”不能只停留在口號上，“唯一能夠從‘法治而非人治’口號中搶救出來的東西就是，良好的法律不應當把權利交到反復無常的權威手中這個觀念”[3]。因此，必須通過法律控制權力，將權力的產生于形式納入法律控制的范圍。

第二，追求公正的立法過程。

在于群眾利益密切相關的政策上，必須公開聽取公眾的意見，不可敷衍于形式。在城管方面，不能光由市政管理當局一方說了算，要讓政策的利益相關者參與進來，是城管決策科學化，人性化。同時，確立有效的監督機制，加強新聞輿論的監督力度和效度，發揮群眾的作用。

注釋：

[1]青鋒.行政執法體制改革的圖景與理論分析.法治論叢，2011（12）：71

[2]周永坤.法理學.北京：法律出版社，2004：251

[3]秋風.城管權利須盡快馴化.新世紀周刊，2008（3）：62—63.

參考文獻：

[1]青鋒.行政執法體制改革的圖景與理論分析[J].法治論叢，2011（12）：71

[2]周永坤.法理學[M].北京：法律出版社，2004：251

[3]秋風.城管權利須盡快馴化[J].新世紀周刊，2008（3）：62—63.