“上有政策，下有對策”的原因分析及解決對策

摘要：“上有政策，下有對策”是我國現階段政策執行過程中一種十分普遍的現象。其產生的根源是中央政府和地方政府之間客觀存在的利益沖突，其實施條件是現行的一體化民主有限決策體制。“上有政策，下有對策”，這是在一定的社會背景下發生的。現階段，我們的法律或政策不可能預計到政策或法律實施后所遇到的各類問題，所以，在某些具體而特殊的情況下，政策或法律對實際情況不能給予很好的解決，這樣也就出現了上有政策下有對策。

關鍵詞：政策執行 偏差 原因 對策

“上有政策，下有政策”是我國政策執行過程中一種常見的現象。在此需要說明的是：“上有政策，下有政策”既可能對公共政策的目標產生消極的影響，但也可能對公共政策目標的實現產生積極的作用。一項政策想要得到很好的執行同時產生積極的結果，政策的變通是必不可少的。而政策變通又有積極和消極之分：積極的政策變通是為了更好的執行政策，做到原則性和靈活性的統一；而消極的變通過分強調了靈活性，違背了原政策的基本凈勝，也是對原政策的背離。在現實中，“上有政策，下有對策”也有多種表現形式。

一、 “上有政策，下有對策”現象的主要表現

1.“添工加料”、附加條件的執行。在這種政策執行的過程當中，政策執行者一般都會添加一些原有政策所沒有的東西，而添加的這些東西往往是不合理的，不可行的，但政策的執行者為了實現自身的利益把它們強行加進去，使這些不合理的不可行的大東西變成合理的可行的，這樣就會影響既定目標的實現，這就是我們所說的“土政策”。它們口頭上喊的是政策執行原則與靈活性相結合、理論和實際相結合的口號，實際上是自立一套，謀取私利。

2.象征性、“走過場”式的執行。我國政策制定、執行屬于直線網絡系統，這個系統正常運轉必須按照一定規則來，下級必須嚴格執行上級所做的決策，必須維護上級政策制定的嚴肅性和權威性。有意見、有看法可以利用正規的渠道和方式逐級反映，但同時也必須嚴格按照上級制定的時間的方式執行，這是政策執行的最高準則，但是在我國政策執行過程中存在著很多象征性執行甚至抗拒執行的現象。

3.改其實質、曲解其意的執行。這種現象大都是由于政策執行者根據自身有利的部分予以實施，這樣做的結果就是導致政策無發真正地貫徹落實，甚至受到與初衷。很多政策執行者在執行政策時往往加入了很多個人的理解，曲解了政策的原本意圖，導致政策執行偏差。比如說公款吃喝問題，中央政府規定公款招待是四菜一湯而基層政府實際實施的是公款招待每人四菜一湯。

二、“上有政策，下有對策”現象產生的原因

“上有對策，下有政策”從本質上來說是把上級政策肢解、曲解為我所用，實現狹隘的地方部門利益，甚至是個人私利，實質上是一種消極的政策變通，是對原政策的背叛。“上有政策，下有對策”現象的產生的主要原因無非是利益的驅動。

1. “上有政策，下有對策”的根本原因是追求利益最大化。公共政策本質上是對一定社會關系中不同群體的利益進行權威性分配。政策執行過程就是對利益的重新分配。而追求利益最大化是人的本性。在社會生活中，人們從事經濟活動的根本動因在于實現自己的利益；不同的社會階級、集團、政黨、個人從事政治經濟活動，同樣是為了通過影響政策來實現自己的利益，因此，利益是政治經濟活動的主旋律，這必然導致各個利益集團為了本身的利益進行博弈，力求自己利益最大化。

2. “上有政策，下有政策”產生的前提條件是行政監督機制過于分散。目前具有中國特色的行政監督機制雖然已經形成，但是仍然很不完善，行政部門在執行政策的過程中往往會出現“政出多門、政令不暢”等現象，從而為“上有政策，下有對策”為提供了條件。

3.“上有政策，下有對策”源于政策本身設計的缺陷。這主要包括三方面的缺陷：一是政策規定的各項內容沒有反應客觀存在的現實情況，政策規定的各項行為不符合客觀事物發展的規律，在執行政策規范與客觀實際產生了強烈沖突，使政策執行失去了實踐的基礎；二是政策目標錯誤或者模糊不清、政策內容混亂、政策活動主題的職權責任與活動期限界定不科學，這就給政策執行者提供了可趁之機；三是政策體系不配套，新政策缺乏連續性，政策層次相互脫節，政策目標、內容和效應相互沖突等等。

三、有效治理“上有政策，下有對策”現象的對策

在我國政策執行體制中，傳統的公共行政管理中政府是唯一的政策執行主體。社會主義市場經濟的發展，公共權力隨著公共管理重心的下移而日益社會化，啥它對公共權力的壟斷被逐步取消。在現代社會中，政策的執行迫切要求提高政策主體的執行能力，它不僅關系到政府治理社會的效率和效果，而且直接決定著政策執行的效果和效率。

1. 樹立正確地政績觀是遏制“上有政策，下有對策”現象的基本前提。貫徹落實科學發展觀，必須牢固樹立正確的政績觀。樹立正確的政績觀，首先好解決的問題是“政績為誰創”，始終把群眾的情緒作為第一信號，把群眾的利益作為第一選擇，切實解決關系到群眾切身利益的問題。其次始終堅持以人為本，用全面、協調、可持續發展來創造政績。再次解決好“靠什么創政績”的問題，想問題、做決策、辦事情，必須實事求是，并在具體工作中加以貫徹。

完善政策執行的監控體系是遏制“上有政策，下有對策”的重要保證。政策執行者之所以敢挑戰上級政策的權威，一個重要的原因是政策執行監控機構法律地位低，權威性不夠。

2. 在社會政策執行中堅決貫徹原則性、靈活性和整體性原則。在執行政策中，要堅持政策的原則立場，嚴格執行政策的規定及其要求，全面、良好地實現政策的目標。在不違背政策原則精神和堅持政策方向的前提下，從實際出發，因地制宜，采取靈活多樣的實施方法，從而使政策更適合各個地方特定的經濟環境，是政策更加完善，使政策目標得到迅速而全面地實現。同時，在社會政策實施的過程中，把政策作為一個有機的整體來看待，注意發揮政策的整體效益，各級政府機關要牢固樹立全局觀念，正確處理好整體與局部關系，協調好地方利益和中央利益的關系。

總而言之，長期以來，“上有政策，下有對策”是政治、經濟、文化等各個領域廣泛存在的一種社會現象，是導致“有令不行，有禁不止”、政令不通的直接原因。中國幅員遼闊，行政事務紛繁復雜，政策多種多樣，即使監督機制在健全，配套人員再多，也不可能杜絕一切“上有政策，下有對策”等不忠實執行政策行為的發生。因此，對于違法瀆職、貪污腐化、執行失誤等各種行政案件要堅決查處，毫不留情地依法懲處各種違法失職的行政官員，是任何犯了法的人都不能逍遙法外。

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