論獨(dú)任制普通程序在基層法院的適用的可行性研究

摘要：本文針對(duì)合議制在基層法院民事審判中暴露出的問題進(jìn)行原因分析，通過比較與實(shí)證分析的方法，為基層法院解決合議制虛化問題提供可行性建議，以供參考。

關(guān)鍵詞：簡易程序 合議制 獨(dú)任制普通程序

我國民事訴訟法有世界上特有的審判制度①，即將獨(dú)任制與簡易程序，合議制與普通程序捆綁，形成了獨(dú)任制只能適用于簡易程序，普通程序只能適用合議制的審判制度。簡易程序作為審判程序，是普通程序的一種簡化，脫胎于普通程序又獨(dú)立于普通程序而存在；獨(dú)任制、合議制作為審判組織形式之一，與審判程序是兩種制度，二者并不必然等同。獨(dú)任制是通過以個(gè)體決策模式來實(shí)現(xiàn)法院審判職能的，其具有程序簡單、責(zé)任明確、效率高的特點(diǎn)，有助于節(jié)約司法成本，克服審判遲延。合議制則強(qiáng)調(diào)多人參與、集體審判、以民主方式抑制司法專橫，確保審判公正與質(zhì)量。獨(dú)任制蘊(yùn)含效率價(jià)值，合議制蘊(yùn)含公正價(jià)值。

2012年9月《中華人民共和國民事訴訟法修正案》頒布（以下簡稱《修正案》），該《修正案》對(duì)簡易程序進(jìn)行了修改，包括確立小額訴訟制度，確定當(dāng)事人適用簡易程序的程序選擇權(quán)，明確進(jìn)一步簡化簡易程序的庭審程序等幾個(gè)部分，但此次修改并沒有從根本上改變司法審判中普通程序?yàn)橐话悖喴壮绦驗(yàn)槔獾膶徟心Ｊ剑_立此種模式的初衷是鑒于當(dāng)時(shí)審判人員的法律素養(yǎng)不高，立法者試圖通過嚴(yán)格的訴訟程序結(jié)合可以集眾人智慧的合議制來確保司法的公正性，考慮到訴訟效率，將簡易程序與獨(dú)任制結(jié)合，作為普通程序的補(bǔ)充，并限定其適用范圍。立法者試圖通過這種捆綁式的制度建構(gòu)達(dá)到司法公正與效率的相對(duì)平衡。但是，隨著訴訟爆炸階段的來臨，強(qiáng)大的積案壓力使得司法實(shí)踐中簡易程序的擴(kuò)張化適用與普通程序合議制虛化問題交織出現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)的巨大壓力與制度非常態(tài)化的運(yùn)行使得人們開始關(guān)注制度建構(gòu)的本身存在的問題。

一、簡易程序擴(kuò)張化適用與合議制虛化現(xiàn)象在基層法院審判實(shí)務(wù)中普遍存在

（一）基層法院簡易程序擴(kuò)張化適用明顯

簡易程序作為普通程序的例外，其適用范圍狹小，立法與司法解釋都將其適用范圍限定于簡單民事案件（即事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大的一審民事案件），但在司法實(shí)踐中，基層法院在適用簡易程序時(shí)卻呈現(xiàn)無限擴(kuò)張化態(tài)勢，一審民事案件除了幾類特殊類型案件外，其余案件均可適用簡易程序。“全國基層人民法院適用簡易程序?qū)徖淼陌讣济袷掳讣瞻笖?shù)的80%以上，有些基層人民法院在受理民事案件中90%，個(gè)別幾乎100%都適用簡易程序進(jìn)行審理，也就是說不僅簡單的民事案件，大量一般民事案件與疑難復(fù)雜案件也在適用簡易程序?qū)徖怼雹诰妥髡咚幕鶎臃ㄔ海粚徚甘芾淼拿袷掳讣ǔ商貏e規(guī)定外），幾乎都以簡易程序開始審理，在訴訟過程中如果發(fā)現(xiàn)簡易程序期限內(nèi)無法審理完畢或者不適宜適用簡易程序時(shí)再轉(zhuǎn)為普通程序?qū)徖恚喴壮绦虺蔀閹缀跛忻袷掳讣谋亟?jīng)程序。

究其原因就在于沒有其他可替代性矛盾糾紛化解方式情況下，社會(huì)矛盾糾紛大量涌入法院，基層法院在面對(duì)訴訟爆炸，案多人少帶來的訴訟遲延時(shí)措手不及，為了解決司法資源短缺與司法需求之間的緊張關(guān)系，緩解積案壓力，只能擴(kuò)大獨(dú)任制的使用，由于獨(dú)任制與簡易程序的捆綁式模式，基層法院也不得不無限制的擴(kuò)大簡易程序的適用范圍。

同時(shí)，對(duì)于簡易程序的規(guī)定，在民事訴訟法修改之前，僅為5條，《修正案》出臺(tái)后也僅為7條，修改后的簡易程序的規(guī)定仍略顯粗糙與簡陋，這就使得簡易程序在實(shí)踐應(yīng)用中的標(biāo)準(zhǔn)難以把握，執(zhí)法上的隨意性，使得我國簡易程序與普通程序之間的界限模糊，為了避免職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與因訴訟程序產(chǎn)生的涉訴信訪或案件發(fā)回改判，法官即使在簡易程序中往往也會(huì)按照普通程序模式來開展，簡易程序與普通程序相差無幾，使得簡易程序效率性無法發(fā)揮，這也就變相的造成除了審限長短與審判組織的不同外，“簡易程序與普通程序幾乎沒有實(shí)質(zhì)性區(qū)別”。③同樣也在司法實(shí)踐中造成“簡易程序普通程序化與普通程序簡易程序化的現(xiàn)象并存”④

（二）基層法院合議制虛化現(xiàn)象突出

適用普通程序?qū)徖淼陌讣趯徟袑?shí)踐中存在著為理論界所詬病的“合議制虛化”的痼疾，基層法院中無論是人民陪審員還是其他法官組成的合議庭，都存在“形合實(shí)獨(dú)”的問題。

因?yàn)楹献h制存在通過犧牲效率來維護(hù)公正審判的含義，合議制無論是人力、財(cái)力、時(shí)間、精力的投入都比獨(dú)任制要多很多倍，“合議制所占用的司法人力資源至少是獨(dú)任制的三倍，如果需要適用普通程序的案件都實(shí)行實(shí)質(zhì)意義上的合議制，再不改變法官編制的前提下，一審法院處理糾紛的能力就減少兩倍。”⑤

我國的審判管理制度沿用大陸法系傳統(tǒng)，實(shí)行案件承辦法官負(fù)責(zé)制，在考核、激勵(lì)制度上也以承辦人為單位。承辦人收到適用普通程序的案件時(shí)，其負(fù)責(zé)絕大部分實(shí)質(zhì)審理過程，工作量的計(jì)算、考評(píng)后果和激勵(lì)機(jī)制也只針對(duì)承辦人本人，合議庭成員其參與合議庭的工作量則很難統(tǒng)計(jì)也幾乎不予考慮。在基層法院審判力量嚴(yán)重不足，每個(gè)法官自身都有大量案件需要審理的情況下，法官連組成合議庭開庭的時(shí)間都很難抽出，幾乎沒有時(shí)間與精力來關(guān)注其他法官承辦的合議庭案件。因此，合議庭成員一般只參與庭審過程，案情了解也一般通過間接渠道，例如通過承辦人的介紹等；案件信息的不對(duì)稱，加之對(duì)案件的關(guān)注度又低，合議庭成員較少能給出建設(shè)性、充分的意見，最終只能充當(dāng)輔助角色，合議庭評(píng)議筆錄淪為案卷中的形式，合議庭成為過場。

雖然陪審員制度的產(chǎn)生緩解了司法資源緊張的矛盾，但由于法律專業(yè)知識(shí)的相對(duì)缺乏，陪審員在大多數(shù)情況下，⑥無法真正參與審理，提供充分合理的審判意見，只是陪坐、陪審，案件實(shí)際上還是承辦法官一人獨(dú)審，此外，我國關(guān)于人民陪審員參與評(píng)議制度、責(zé)任追究制度的規(guī)定尚不完善，案件責(zé)任也只由承辦人承擔(dān)，“人民陪審成為陪而不審、不審不判”⑦， 合議制最終淪為“形合實(shí)獨(dú)”

此外，合議制的在制度設(shè)計(jì)上也為承辦法官規(guī)避職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)提供可能。合議庭實(shí)行集體負(fù)責(zé)制，但在實(shí)踐中很難量化每個(gè)合議庭成員對(duì)案件審理所負(fù)的責(zé)任，審判實(shí)踐中審判長負(fù)責(zé)制及疑難復(fù)雜案件可以通過請(qǐng)示庭長、院長、審判委員會(huì)來達(dá)成合意的方式，將審判最終決定權(quán)轉(zhuǎn)交，回避可能帶來職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

簡易程序適用擴(kuò)張化、簡易程序普通化、合議制虛化問題的出現(xiàn)，使得立法和司法實(shí)踐開始嚴(yán)重脫節(jié)。《修正案》給了當(dāng)事人適用簡易程序的程序選擇權(quán)，但并沒有改變當(dāng)前審判程序格局，也從一方面說明立法者仍然希望通過普通程序的嚴(yán)格程序過程來維護(hù)程序正義與司法正義。這些問題的存在給了我們?nèi)矫娴膯⑹荆阂弧⒓热粚?shí)踐中有相當(dāng)部分適用合議制的案件能夠在“形合實(shí)獨(dú)”的情況下完滿結(jié)案，就表明案件普通程序案件采用獨(dú)任審判審理也是可行的；二、將獨(dú)任制適用范圍擴(kuò)大到普通程序，可以保證合議制的真正實(shí)施，只有將那些真正需要合議制的案件劃入合議制的適用范圍內(nèi)，合議制才能更好地發(fā)揮其預(yù)設(shè)的功能；三、獨(dú)任制普通程序的存在有利于簡易程序的清晰化，使得原本應(yīng)歸于普通程序?qū)徖戆讣w于普通程序，使得簡易程序真正發(fā)揮其在簡單民事案件中的效率優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)司法資源的最優(yōu)化配置。

二、建立我國的獨(dú)任制普通程序

縱觀國際，在面臨著訴訟案件激增與案件審理壓力急速加大的現(xiàn)狀時(shí)，無論英美法系國家還是大陸法系國家都不約而同的選擇了用擴(kuò)大獨(dú)任制適用范圍的方式來解決司法公正與司法效率問題。例如德國擴(kuò)大了一審中獨(dú)任制的適用范圍，“預(yù)計(jì)原本由合議庭審理的案件，其中70%將由獨(dú)任法官審理。”⑧意大利法院基層法院全部適用獨(dú)任制，其中少數(shù)案件適用獨(dú)任簡易程序，多數(shù)案件適用獨(dú)任制普通程序。臺(tái)灣地區(qū)審判中也以獨(dú)任制為原則，合議制為例外。因此，考慮到我國審判實(shí)踐并借鑒國外司法經(jīng)驗(yàn)，我國可以建立獨(dú)任制普通程序。

（一）獨(dú)任制普通程序在基層法院適用的可行性

合議制的虛化現(xiàn)象其實(shí)是獨(dú)任制普通程序在實(shí)踐中的異化表現(xiàn)。獨(dú)任制普通程序與合議制普通程序相比，在整個(gè)程序運(yùn)行上沒有任何區(qū)別，只是審判人員由法官獨(dú)任，從案件受理、庭前準(zhǔn)備工作到案件審理、事實(shí)認(rèn)定與法律適用、裁判文書的發(fā)出全過程都由承辦法官負(fù)責(zé)。建立獨(dú)任制普通程序，有助于責(zé)任認(rèn)定，增強(qiáng)法官的責(zé)任感，同時(shí)也解決了司法實(shí)踐與立法相背離的尷尬局面，而普通程序的嚴(yán)格規(guī)定亦可以加強(qiáng)對(duì)獨(dú)任制的約束與規(guī)范，同時(shí)也可以將其他合議庭成員解放出來，降低了司法資源的消耗，為合議制在疑難復(fù)雜案件中的功能發(fā)揮提供保障。

近幾年大量法律專業(yè)人才進(jìn)入法院系統(tǒng)，盡管我國法官的專業(yè)化、知識(shí)化、經(jīng)驗(yàn)水平與國外相比仍有很大差距，但我國法官的素質(zhì)已經(jīng)大幅提升，司法實(shí)踐中法官獨(dú)任審理的案件因?yàn)橹饔^因素出現(xiàn)差錯(cuò)的并不多見，在現(xiàn)有監(jiān)督體制下，獨(dú)任制并不比合議制出現(xiàn)的司法腐敗要高，加之基層法院審理的案件大都屬于常規(guī)性、事務(wù)性案件，法官對(duì)于這類型案件的認(rèn)識(shí)基本已經(jīng)趨于一致，因此，獨(dú)任制普通程序的審理具備了初步的現(xiàn)實(shí)可行性。

近幾年，基層法院的立案范圍有擴(kuò)大趨勢，（北京基層人民法院受理訴訟標(biāo)的額在1億元以下第一審民商事案件），新類型案件，訴訟標(biāo)的大、疑難復(fù)雜案件也日益增多，基層法院審理的案件可以簡單分為三類：簡單民事案件、一般民事案件、疑難復(fù)雜民事案件（涉及政治、社會(huì)等其他因素的案件）。根據(jù)案件難易程度來確定審判人員、司法資源投入才能繁簡分流，提高司法效率，而我國司法機(jī)關(guān)的改革措施的目的就是要在不損害司法公正的基礎(chǔ)上不斷提升司法效率，因?yàn)椤斑t來的正義不是正義”，同時(shí)巨大積案壓力也為這種改革提出了現(xiàn)實(shí)要求，因此程序簡化與司法人力資源投入的減少成為了改革趨勢，獨(dú)任制普通程序（ “形合實(shí)獨(dú)”的實(shí)質(zhì)）的產(chǎn)生符合這種趨勢。與此相對(duì)應(yīng)，我國民事訴訟程序格局就將變?yōu)椋邯?dú)任制簡易程序、獨(dú)任制普通程序、合議制普通程序。

（二）明確獨(dú)任制普通程序的審理范圍

1.在立法上明確獨(dú)任制普通程序的合法性。《修正案》中對(duì)賦予當(dāng)事人的簡易程序選擇權(quán)，為簡易程序的擴(kuò)大化適用打開了一扇門，實(shí)際上也是在立法上為獨(dú)任制的適用打開了一扇門。可能鑒于我國司法審判存在的明顯的地域差異，《修正案》沒有就簡易程序與獨(dú)任制做出更大的修改，但在較發(fā)達(dá)地區(qū)審判實(shí)踐中，“合議制為主、獨(dú)任制為輔”的審判組織形式原則已經(jīng)與基層人民法院的審判實(shí)踐脫節(jié)，這種脫節(jié)已經(jīng)影響到司法公信力。因此，獨(dú)任制普通程序在基層法院的適用，必須在立法上獲得支持，建議在立法中明確“基層人民法院在審理一審民事案件時(shí)，以獨(dú)任制為主，合議制為輔。”

2.明確獨(dú)任制普通程序的適用范圍。獨(dú)任制普通程序的適用應(yīng)當(dāng)限于基層人民法院及其派出法庭審理的一審普通民事案件，（不建議將獨(dú)任制普通程序應(yīng)用第二審程序）。同時(shí)規(guī)定簡易程序一律適用獨(dú)任制，對(duì)普通程序?qū)徖砻袷掳讣m用獨(dú)任制和合議制，應(yīng)當(dāng)根據(jù)訴訟標(biāo)的數(shù)額和案件的疑難復(fù)雜程度等因素來選擇，可以借鑒簡易程序，適用排除法規(guī)定合議制的適用，例如標(biāo)的額較大，案情或法律關(guān)系復(fù)雜，依據(jù)經(jīng)驗(yàn)一時(shí)難以判斷的案件；首例案件、新類型案件；在本轄區(qū)內(nèi)有重大影響的案件；集團(tuán)訴訟案件等。也就是明確獨(dú)任制簡易程序只適用于小額訴訟、簡單民事案件或當(dāng)事人選擇適用簡易程序的案件，獨(dú)任制普通程序適用一般民事案件（鑒于我國民眾對(duì)司法的信認(rèn)度較低，嚴(yán)格的程序有助于提升司法公信），合議普通程序只適用于少數(shù)重大、疑難、復(fù)雜案件，并建立相應(yīng)的程序轉(zhuǎn)化制度，完善程序之間的銜接。

3.繁簡分流，優(yōu)化獨(dú)任審判人員配置，加強(qiáng)監(jiān)督。建立獨(dú)任審判員制度，選擇一批優(yōu)秀法官作為獨(dú)任審判員適用普通程序?qū)徖硪话忝袷掳讣瑫r(shí)，加強(qiáng)對(duì)獨(dú)任審判員的有效監(jiān)督，從嚴(yán)格篩選法官人選，定時(shí)抽查監(jiān)督，加強(qiáng)文書審核簽發(fā)，嚴(yán)格責(zé)任追究、加強(qiáng)質(zhì)量評(píng)查方面保障獨(dú)任制普通程序功能的實(shí)現(xiàn)。

注釋：

[1]傅郁林：“繁簡分流與程序保障”，《法學(xué)研究》2003年第3期，第54頁。

[2]《我國民事簡易程序的反思與發(fā)展進(jìn)路》 章武生 現(xiàn)代法學(xué) 2012年3月第34卷第2期第88頁

[3]《我國民事簡易程序的反思與發(fā)展進(jìn)路》 章武生 現(xiàn)代法學(xué) 2012年3月第34卷第2期第89頁

[4]同上

[5]傅郁林：“繁簡分流與程序保障”，《法學(xué)研究》2003年第3期，第59頁

[6]專家型陪審員的出現(xiàn)，對(duì)于審理專業(yè)性強(qiáng)的案件有很多助益。

[7]《關(guān)于北京法院人民陪審工作情況的調(diào)研報(bào)告》北京市高級(jí)人民法院政治部教育培訓(xùn)處課題組《法律適用》 2012年第2期總第311期 第97頁

[8]美]哈里·愛德華茲：《愛德華茲集》，傅郁林等譯評(píng)，北京：法律出版社，2003年版，第8頁

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