淺析行政法的基本原則對行政權(quán)的控制

【摘 要】行政權(quán)作為一種強勢的權(quán)力，如果過度膨脹將會威脅和損害個體利益，危害國家穩(wěn)定。因而對行政權(quán)予以相應的規(guī)制是必須的。行政法的基本原則是貫穿行政法整體的規(guī)范和理念，其從亦各個角度表現(xiàn)了對行政權(quán)的調(diào)整和控制。

【關鍵詞】行政權(quán);行政法的基本原則;權(quán)力規(guī)制

行政權(quán)力的有效行使，是保障國家穩(wěn)定、健康發(fā)展的需要。為確保行政權(quán)力既能充分發(fā)揮其功效，又不至于由于自身的過度膨脹而威脅和損害個體利益，因而對行政權(quán)力的形式予以規(guī)范和制約是必要的。然而，法律條文總是有滯后性等不可避免的不足之處，無法包羅萬象地針對每一個發(fā)生或者可能發(fā)生的事件作出具體的規(guī)范。因而，需要一些體現(xiàn)法律基本精神和立法價值取向的法律基本原則，在法律尚未就具體行為作出規(guī)定的時候，發(fā)揮指導和規(guī)范作用，避免使行為處于失控狀態(tài)或是權(quán)利喪失被保障的機制。行政法學大家楊建順教授認為， “作為行政法的基本原則，有起初所確立的合法性原則和合理性原則就足夠了，其他的諸多原則更適合于作為某個特定領域的原則，或者作為兩個基本原則的具體構(gòu)成要素。”“如果說在二分法和三分法之間需要作出選擇的話，那么，我寧愿選擇三分法。不過，我所選擇的三分法中的第三個基本原則并不是應急性原則，而應當是行政公開的原則。”[1]因此，依據(jù)楊建順教授的理論，行政法的基本原則包括：合法性原則、合理性原則以及公開原則。

１．合法性原則

“合法性原則亦稱‘依法行政原則’，是指行政權(quán)力的存在、運用必須依據(jù)法規(guī)范、符合法規(guī)范，不得與法規(guī)范相抵觸。”[1]它是現(xiàn)代法制國家所普遍才行的行政法制中的根本原則之一，在行政法中具有不可替代的地位。對于合法性原則的理解，主要從以下幾點考慮：

1.1關于“法”的范圍問題

在中國，行政合法性原則要求行政機關進行行政活動時必須遵守憲法、基本法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等。那么規(guī)章和其他規(guī)范性文件是否應該包含在這里的“法”所指示的范圍內(nèi)呢？實際上，2004年國務院發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》中已經(jīng)將規(guī)章納入了“法”的范圍。而對于“其他規(guī)范性文件”，從法律規(guī)范的多層級性著眼，應當將其納入。當針對行政系統(tǒng)整體探討依法行政問題時，所指向的“法”就只能限定在憲法和狹義的“法律”層面。

1.2合法性原則中的“法”應包括實體法和程序法

合法性原則中的“法”也應該包括程序法，這個問題在理論和實踐中常容易被忽視。然而，行政行為合乎程序法要求，是保證行為程序公正無私的必然要求。實際上，現(xiàn)代行政程序法中已然存在許多制度設計旨在為保障行政主體正當、公平履行其職權(quán)。例如：聽取當事人陳述、申辯、聽證、回避、職能分離以及做出對私人不利的決定時應當承擔說明理由的責任等制度，為行政程序的正當性提供了支撐。

1.3關于權(quán)責統(tǒng)一的要求

權(quán)責統(tǒng)一，要求行政機關在作出違法或者不當行使職權(quán)的行為時，必須依法承擔相應的法律責任。一般情況下，違法的行政活動將可能被撤銷或者被宣布全部或部分無效。但在某些特殊的情況下，違法的行政活動也可能被確認為有效，這在日本行政法上被稱為“事實判決”。這種對違法行為的確認主要是考慮到撤銷某些具體行政行為可能會造成的嚴重影響，即對國家利益或公共利益造成重大損失。在這種情況下，違法行政行為的效力將不會被撤銷，只是相關的行政主體要采取相應的補救措施，承擔一定的賠償責任。

1.4合法性原則的例外

應急性原則可以作為合法性原則的例外情況。即在某些緊急情況下行政主體采取的某些非法定行為將被視為有效。例如，在戰(zhàn)爭、自然災害、流行病變等情況下，在為了保護公共利益的情況下做出的一些法律未授權(quán)甚至是違背法律規(guī)范的行政行為，也會被視為有效。這體現(xiàn)了合法性要求對公共利益的讓步。但這種例外本身是通過法律授權(quán)來實現(xiàn)的，所以從某種意義上說，它也體現(xiàn)了合法性原則的要求。

行政權(quán)力涉及國家管理、社會公共事務的方方面面。如何保障行政權(quán)的有效行使？如何維護行政權(quán)的權(quán)威？如何使現(xiàn)代國家合理實現(xiàn)其統(tǒng)治機能？這些都不是能夠放任行政權(quán)自行解決的問題。只有在法律的授權(quán)和規(guī)范下，明確行政權(quán)的權(quán)利范圍、行使方式、違法責任承擔等，使行政權(quán)能夠在既有的框架下合理公正地發(fā)揮其作用。是權(quán)力就有無限膨脹的欲望。行政權(quán)作為一種權(quán)力，由行政主體代表國家行使，因而相對與行政主體而言，行政相對人處于相對弱勢的地位。如果行政權(quán)再被濫用，那么將很可能侵害到個人的權(quán)利。因而，需要對行政權(quán)力的行使加以某種制約。此時，合法性原則將行政行為制約在法律許可范圍內(nèi)的作用便體現(xiàn)出來了。

2.合理性原則

合理性原則是行政法制原則的另一個重要組成部分，指行政決定內(nèi)容要客觀、適度、符合理性。

合理性原則產(chǎn)生的原因是行政自由裁量權(quán)的擴大。其對行政自由裁量權(quán)具有一定的控制作用，既是對行政自由裁量權(quán)正確適用的要求，又是對不正確適用甚至是違法適用的判斷依據(jù)。合理性原則對自由裁量權(quán)的要求主要涉及妥當性、必要性、以及比例性三個相關聯(lián)的具體原則。

首先從妥當性原則來看。妥當性原則要求，行政自由裁量權(quán)的行使，必須是恰當?shù)模虾跚槔怼⒎蠈嶋H情況的，不能超出法定的目的。任何法律的制定都是基于一定的社會需要，為了達到某種社會目的；行政自由裁量權(quán)的行使不能背離法定目的，否則將踐踏立法的初衷。[2]例如追求私人利益、惡意報復等。當然，妥當性要求還包括，對相對人施加的手段，應該是法律上和事實上能夠達成的。如，責令不會開車的人開走違章車輛是事實上不可能完成的行為。因而應被排除在妥當?shù)男姓袨橹狻?/p>

其次，從必要性原則來看，必要性原則要求行政自由裁量所采取的手段應該是最溫和的，侵害最小的。所謂“殺雞焉用牛刀”講的就是這個道理。對于輕微的違法行為，應該采取影響較小的行政手段，或者以一些非行政行為的手段，予以解決。這樣可以既提高行政效率，又能夠避免假公濟私，不公平現(xiàn)象的發(fā)生。

再次，從法益的相稱性原則來看，實施的行政行為所能夠獲得的法益，要與所采取的手段相適應，不能采取過激的手段以獲取實際上很小的法益。在保證依法行政的前提下，要求國家行政機關在對社會實行組織和管理過程中，要能夠有效地發(fā)揮功能以取得最大的行政執(zhí)法效益。

3.公開原則

在許多法學著作中，并沒有把公開原則納入行政法的基本原則。楊建順教授單獨將其羅列為一項行政法的基本原則，主要是基于以下兩點的考慮；第一，公開原則貫穿于行政立法、許可、處罰、征收、強制等幾乎所有具體行政行為領域。將其作為行政法的基本原則來構(gòu)架，既符合了“基本原則”本身的屬性和功能，又使其他相關領域的特別立法可以省去這方面內(nèi)容的規(guī)定，起到了節(jié)約資源和立法便利的作用。第二，從理論研究和立法實務來看，公開制度支撐著合法性原則和合理性原則的實現(xiàn)。同時公開是公平、公正、平等理念得以實現(xiàn)的保證，是民主主義和法治主義得以實現(xiàn)的前提性準備。

從中國的法制現(xiàn)狀來看，將公開原則納入行政法的基本原則是可取的。行政主體在履行公開義務方面還有待加強，公開制度在中國尚有很大的發(fā)展空間。將公開原則在行政法立法上提高到基本原則的高度，有利于公開制度的貫徹實施。實踐中，公開原則所能帶來的效益是不容忽視的。公開制度，給公眾監(jiān)督行政權(quán)提供了渠道和平臺。是行政行為更為透明化，促使行政主體在履行職責時提高責任意識，減少不公平、不公正行政行為的發(fā)生。 [科]

【參考文獻】

［１］楊建順著.行政規(guī)制與權(quán)利保障.中國人民大學出版社，2007:114，115.

［２］甘露.試論行政和理性原則對行政自由裁量權(quán)的控制.法制與社會，2010，5.