淺談地方政府融資平臺存在問題及對策

[摘 要]近年來，隨著地方政府融資平臺的爆炸式增長，地方債務規模也呈幾何式增長。地方融資平臺貸款占地方政府債務絕大部分份額，在推進地方經濟發展的同時，也暴露出一些問題。地方融資平臺普遍面臨“既要還舊債又難以續融資”的困難局面。為繼續推進地方經濟發展，實現“穩增長”目標，地方政府融資需要尋求新出路。

[關鍵詞]地方政府融資平臺 問題 對策

一、地方政府融資平臺起源與發展

由于《預算法》、《貸款通則》、《擔保法》分別規定地方政府不得發行債券、地方政府不能直接向商業銀行借款、地方政府不得為貸款提供擔保，我國地方政府主要通過地方政府融資平臺（下稱地方融資平臺）進行融資。最早的地方融資平臺是1992年7月成立的上海城市建設投資開發總公司。2008年末，為應對金融危機，中央出臺“4萬億“經濟刺激計劃，地方融資平臺井噴。隨著地方融資平臺的爆炸式增長，地方債務規模也呈幾何式增長，其中銀行信貸占絕大部分份額，成為地方融資平臺的主要融資方式。截至2011年9月末，全國共有地方融資平臺10468家，平臺貸款余額為9.1萬億，占地方債務總額85%。2012年平臺貸款進入集中還款期，35%左右貸款要償還本息，普遍面臨“既要還舊債又難以續融資”的困難局面。地方融資平臺在推進地方經濟發展的同時，也暴露出一些問題。

二、地方融資平臺存在的問題

作為地方政府融資主要渠道，平臺貸款以各種形式的地方財政作擔保，以財政收入為還款來源。該融資方式行政操作靈活，借款量大，但目前我國地方平臺貸款存在幾個主要問題：

（1）償債能力不足。融資平臺能用來償債的主要有：土地收入、項目收益、股票收入、國有股權收入。土地收入作為財政收入重要來源是平臺發展的有力支撐，但土地市場作為房地產市場的上游市場，受房市影響很大。在嚴厲的房產調控下，地方財政收入受到影響，使得平臺貸風險進一步加大。對于項目收益，由于地方政府投資項目大多屬于非營利性或公益性的，項目本身往往不產生現金流或產生的現金流很少，不足以償還平臺貸款本息。第一還款來源嚴重不足，地方政府只有依靠土地擔保才能從銀行獲得貸款，而這種擔保又是建立在對土地價格的上漲預期之上。如果地方財政收入出現大幅度下滑，將直接影響地方平臺貸款的償付能力。

（2）信息不對稱。地方融資平臺濃厚的行政背景，使得建設項目及還款來源都由政府決定，銀行對融資平臺還款能力預測，實際就是對地方政府財力的評估。由于地方財政信息披露不足，銀行難以真實全面評估地方政府還款能力，對項目貸款缺乏充分的風險評估。同時，資金的借方和使用者相脫離，使貸款資金實際脫離借款人的監控，這加大了銀行貸后管理及資金監測的難度。

三、地方融資平臺發展的可能思路

在近期監管機構醞釀出臺的十條“穩增長”措施中，地方融資平臺成為重點關注對象。?在調控政策基調轉向“穩增長”的背景下，平臺投資需求回升，使平臺融資需求迫切。為解決地方平臺 “既要還舊債又難以續融資”的困境，下面提出兩種可能的平臺發展思路。

（1）由商業銀行貸款轉向政策性銀行貸款。

根據銀監會《關于加強2012年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見》規定，商業銀行可對“支持類”平臺新發放貸款，“維持類”平臺為保項目完工可進行再融資但貸款余額不能超過年初水平。由此可見，當前地方債中的銀行貸款還將繼續存在，但主體不應是商業銀行而應政策性銀行。地方平臺貸激長，既因地方政府融資沖動，又是商業銀行自身利益驅動，但這兩種需求相矛盾：地方政府投資項目的政策性、公益性與商業銀行的市場性、盈利性相矛盾；地方政府項目資金運用和商業銀行資金來源存在期限錯配矛盾。由政策性銀行提供專項信貸支持，可較好解決這兩個矛盾：政策性銀行與地方平臺經營目標都是非盈利性；政策性銀行以發行中長期金融債券為資金主要來源，與地方平臺項目資金運用期限更加匹配；同時政策性銀行還可通過多種方式如股權投資、投資補助、項目回購等提升地方平臺實力以增強其償債能力。因此，今后確實需要貸款的地方平臺，可更多借助政策性銀行貸款，這也有助于中央銀行通過政策性銀行加強對融資平臺的監控和集中管理。

（2）尋求市場化解決方法

在今年“兩會”結束答記者問時，溫家寶總理表示“在償還地方債中，我們也會采取市場化辦法，如資產處置、項目轉讓和股權出售”，這對于解決平臺貸問題是一個利好。除資產處置、項目轉讓和股權出售外，地方政府發行債券也是一種市場化融資方式，它是地方融資的未來趨勢和必然選擇。發行地方政府債券，能夠發揮市場主體和社會力量的監督作用，一方面可規范地方政府債務，加強政府信息公開，使政府更加重視成本及風險，有效控制地方債務風險；另一方面有利于建立科學民主的決策機制，使募集資金運用更加合理和透明。

我國資本市場的相對規范并逐步成熟，為地方政府債券市場開放提供了技術和監管上的保證，發行地方債已基本具備條件。但是地方債發行是一個循序漸進的過程，還需要財政改革、法規、監管、中介服務等的逐步配套。隨著我國市場化經濟的發展，地方政府融資市場化是大勢所趨，按這個方向走下去，地方政府融資才有出路。

參考文獻：

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作者簡介：林小婷（1988.01-），女，漢，福建泉州，華僑大學經濟與金融學院，金融學專業，在讀研究生。