政府失靈視角下中國醫療費用虛高的成因及治理

[摘 要]政府是醫療公共政策的制定者，也是醫療服務的主要供給者和監管者，但政府自身的尋租行為，決策中信息的不對稱，地方保護主義等政府失靈會帶來醫療費用虛高問題。沉重的醫療費用負擔不僅降低了人民的生活幸福指數還引起了人民對政府部門的信任危機。為此，通過完善制約和監督機制，消解藥企和政府部門間的信息不對稱，建立區域價格協調機制等手段減少政府失靈的措施有助于改善醫療費用虛高的問題。

[關鍵詞]政府失靈 醫療費用 虛高 成因 治理

長期以來，中國醫療費用的增長速度過快，醫藥衛生消費支出已成為中國居民繼家庭食品、教育支出后的第三大消費。沉重的醫療費用負擔不僅部分抵消了因經濟增長帶來的人民群眾生活幸福指數的提高而且導致人民群眾對醫療衛生機構乃至政府公共部門的信任危機，進而在很大程度上影響著中國構建和諧社會的進程。中國醫療費用虛高的原因是多方面的，已有的研究較多地研究和討論了醫療衛生領域固有的市場失靈導致的醫療費用高昂。筆者認為，公共部門自身的尋租行為、衛生公共政策制定低效率、不合理等政府失靈原因也是中國醫療費用高昂的不可忽視的重要原因。本文將重點從政府失靈角度分析中國醫療費用虛高的成因并提出相應的對策建議。

一、中國醫療費用虛高的現狀

在醫療領域中，一個眾所周知的事實是醫療費用長期居高不下。中國醫療費用虛高主要體現在兩個方面：一是藥品的零售價遠高于成本價，藥品收入已成為醫院收入的主要來源之一。據2010年央視“每周質量報告”顯示，一種癌癥輔助藥物“蘆筍片”的出廠價為15.5元，但是醫院的零售價格達到213元，售價高達成本的13.7倍。二是醫療費用的增長幅度遠遠高于老百姓的收入增長。自1978年以來，我國衛生總費用逐年上升，從1980年到2009年我國的衛生總費用由原來的143.23億元上升到17204.81億元，增長了119倍。但是，人均收入2009年比1980年僅僅提高了10倍，也即人們收入的增長幅度遠遠低于醫療費用的增長幅度，這種不平衡導致人們看病就醫的負擔越來越重。

二、中國醫療費用虛高的原因：政府失靈

政府失靈指的是政府的不完善之處，政府在彌補市場失靈時，由于政府行為自身的局限性等制約所產生的新缺陷，進而無法使資源配置效率達到最佳。在中國醫療領域，政府失靈包括尋租，信息不對稱，地方保護主義等，這些都是造成醫療費用高昂的重要原因。

一、尋租行為。根據公共選擇理論，在公共決策中參與者也是經濟人，追求的都是自身利益的最大化，所以公共決策者可能利用手中的公共權力謀取個人和部門私利，由此將導致政府設租和企業尋租行為。就醫療領域而言，醫藥企業在很大程度上會游說和賄賂政府監管部門的某些官員，而政府監管部門的官員為了自己的利益，往往會利用手中的公權力對這些藥品和醫療器械采取特殊的待遇，放松監管，或是對這些產品的價格不進行嚴格制約，從而給藥品生產商和銷售商背離市場價值規律進行漲價提供了可能。藥品生產商和銷售商在定價時自然會將尋租成本考慮在內，所以藥品價格一漲再漲，進而導致醫療費用虛高。

二、公共決策中的信息不對稱。主要指政府物價管理部門和制藥企業之間的信息不對稱。我國現行的藥品定價方法是成本加成定價法。在現行體制下，制藥企業在向物價管理部門申報藥品成本時會出現虛高的情況。各地的物價管理部門幾乎同時面對少則幾家、幾十家，多則上百家的的制藥企業，如果單靠物價部門自身的力量調查這些制藥企業申報的藥品成本是否屬實是不可能也不會現實的。所以在缺乏成本信息的情況下，物價部門的定價是被動的，缺乏真實性的。實際上，成本加成法只考慮了成本加利潤，沒有考慮臨床使用中的質量和效果以及藥品的性價比，因此通過市場機制勝出的，并不是效價高的產品而是利潤空間大的產品。

三、地方保護主義。根據我國藥品定價制度可知，地方政府的物價部門有權決定乙類藥品的價格。地方政府為了增加當地的稅收收入，提升GDP，通常授意當地物價部門在制定乙類藥品的價格時放任制藥企業虛高報價。而地方物價部門財政上依賴于地方政府，人事上接受地方政府安排，所以執行著地方政府的這一授意。并且根據藥品的成本加成定價法的原則，地方政府的物價部門在定價時會進一步提高價格，而價格監管部門會配合物價部門的行動，放松對這些企業的制約，造成藥品或是其他一些醫療器材價格的全面上漲。

四、公共決策者的能力有限。在實際決策中，公共政策通常是根據決策者的經驗作出的，而公共決策者的能力是有限的，其作出的決策也會出現差錯。隨著國家醫藥衛生體制改革的深入，中央和地方政府為了解決醫療費用居高不下的一些問題，積極地推進了一些政策措施。比如，2008年10月份國務院公布的《關于深化醫藥衛生體制改革的意見（征求意見稿）》中，對基層醫療衛生機構提出了“藥品收支兩條線和零差率銷售”的管理辦法，希望為解決老百姓“看病貴，看病難”的問題探索出一條新路，并且各地基層衛生服務機構也積極展開試點工作，探索藥品零差價政策。但是，實際的政策效果卻并不理想。實施藥品零差價政策前，基層醫療機構是自主購藥，并不參加政府的統一招標， 其藥品采購價格極低，但是目前大多實行省級招標采購和配送， 出現了基本藥物中標價高于基層醫療機構現行零售價的現象。

三、治理醫療費用高昂的對策

（１）完善制約和監督機制

尋租的解決方法必須遵循兩個詞“制約”和“監督”。制約可以從兩個方面入手，一是法律制約。首先需要真正實現司法獨立。尤其是司法部門財政權和人事權的獨立，從而使下級司法部門直接接受上級直屬部門的管理。其次編制一部獨立的法律，在該法律中明確政府部門及其官員違法的責任，制定具體的懲治措施，用于震懾和制約官員的行為。二是行政制約。加大處罰的力度和強度。根據成本-收益理論，從重處罰相關醫療衛生部門官員的尋租行為實際上增加了其尋租的成本，而每個人都是理性的，當他需付出的成本大于收益時，就有可能減少或停止他的尋租行為，并從社會整體層面上減少尋租現象。擴大行政處分的主體范圍，不僅追究直接行為人，并且同時處分其上級領導者以及知情不報者。醫療衛生部門可以在政府門戶網站上開設一個“陽光通道”，積極接受來自各方的批評和建議，并將這些意見和建議匯總整理后送交上級查閱，對于合理、可取的建議，可以考慮將其實際運用于醫療衛生部門的工作中，改善部門工作，提高公眾滿意度。

監督主要從大眾媒體和公民兩個層面進行。媒體應及時公布各種尋租現象，同時反映社會大眾的意見和建議，并傳達給醫療衛生部門，充分發揮公眾和政府之間的紐帶作用。公民應該擔任好監督者的角色。公眾在接受相關醫療服務的過程中，如果發現醫院和衛生部門有不合理之處應及時向其上級反映，主張自己的權益。在此基礎上，醫療衛生部門要建立和完善政務公開機制，提高工作的透明度，讓公眾充分了解其政務活動，從而實現有效的監督，以防止醫療衛生部門行為的短期化，以及部門工作人員以權謀私的現象。最后要加快完善監督的過程。要將事前監督，事中監督，事后監督這三個環節相統一。同時監督工作也可以實行流水作業，各負其責的方法。即把三個環節相互分離，獨立開來，各環節在職責范圍內做到自己的監督職能，但同時該環節的監督工作也對下個環節負責，最后在這三個環節相關人員的各自評價以及互相評價的基礎上，給出一個總體的客觀的評價，起到有效監督的作用。

（２）消解藥企和政府部門間的信息不對稱

為了有效控制和降低醫療費用，必須盡力減少制藥企業和物價管理部門之間的信息不對稱。這個問題可以借鑒外國一些成功的做法。比如，加拿大政府成立了藥品價格審查委員會，對藥品進行嚴格的審查然后再定價。對于非專利藥品，要價必須低于其他國家的平均價；對于專利藥，要與同類的藥品進行比較，價格也要低于同類藥品的平均水平。設置價格規制部門。對于制藥企業藥品的成本價和零售價進行控制和監督。對藥品進行調查并將調查的數據進行統計分析，對分析得出的各制藥企業藥品的治療效果，安全性能等方面綜合考慮，從而確定每個制藥企業藥品的市場定價。在定價過程中還可以采取聽證會等形式，積極爭取公眾的認可，增加定價的透明度。

（３）建立區域價格協調機制

建立區域價格協調機制，就是平衡各地的藥價水平，使其基本保持在一個基準線上。各種成分相同的藥品統一采用同一名稱，并根據藥品的療效，安全性，穩定性等特性把同類藥品劃分為A、B、C三個基本等級。根據制藥企業的成本信息在全國范圍內計算同類藥品的平均成本價，再根據藥品的等級確定藥品價格。A級在全國平均成本價的基礎上浮動10%-15%，B級浮動5%，C級按照全國平均成本價計算。把全國劃分為東中西三個區域，每個區域的藥價協調一致，即根據制藥企業的成本價加上運費進行推算，使三個地區的同企業生產的同種藥品的價格基本保持“一致”，瓦解地方保護主義。

（４）改變地方政府的考核激勵機制

首先改革考核指標。在考核標準中加入民眾滿意度這一指標。相應的建立一個民意調查網站，公民可根據身份證號作為指定用戶名登入該網站進行評價。其次建立公開透明的激勵機制。根據民意統計的結果對官員進行評比，民眾對于當地政府控制醫療費用的成效的持基本滿意態度的，可以給予相關部門和人員物質和精神上的獎勵，反之，滿意度較低的，則要適度地懲罰。

參考文獻：

[1]MRINAL D C. Market Failure and GovernmentFailure[J].The Journal of Economic Perspectives， 1990， 4(3):25-39.

[2]魏陸、呂守軍.公共經濟學[M].上海:上海交通大學出版社， 2010.94-96

[3]王繁可、申俊龍.加拿大的藥品價格管理體系及其對我國的啟示[J].中國藥業， 2009，18(8):1-2.

[4]胡芳. 藥品“零差率”挑戰基層醫療機構[N] .中國醫藥報， 2010-04-01(B05).

作者簡介：

梁夢茜（1990-），女，浙江麗水人，湖州師范學院本科生，研究方向：行政管理；

張永梅（1980-），女，江蘇常熟人，湖州師范學院講師，博士，研究方向：社會保障與公共政策。