揚州市江都區陽光政府建設成就淺析

一、江都區陽光政府建設的基本情況

黨的十七大提出“確保權力正確行使，讓權力在陽光下運行”，體現了我黨對權力運行規律的新認識，反映了我黨在權力運行上堅持公開、公平、公正的堅強決心，“讓權力在陽光下運行”的提出，對于加強反腐倡廉建設、發展中國特色社會主義民主政治具有重大的現實意義和長遠的指導意義。權力陽光運行的終極目標是建設陽光政府，其實質是通過深化政務公開，包括決策過程、辦事程序、政務活動、收費及處理結果公開等，制約公權行使的程序和邊界，通過信息技術，將權力限制在規范的、可跟蹤的網絡平臺上，授予公眾相應的權限，接受全社會的監督，實現政府行政權力透明、規范、廉潔、高效運行。本著這一精神，我區從上個世紀八十年代起就就以政務公開為核心，開始進行陽光行政運行機制的探索，至今大致經歷了4個發展階段。

（1）陽光政府建設的雛形階段（1987—1996）以“公開辦事程序、公開申報條件，加強社會監督”為核心內容的“兩公開、一監督”活動在全區次第展開。

（2）陽光政建設府的發展階段（1997—2000）1997年在全區全面推行以“村務公開、企務公開、事務公開”為主要內容的“三公開”活動。

（3）陽光政府建設的完善階段（2001—2004）從2001年起，我區大規模地實行政務公開活動，并對這一工作逐步實行制度化、規范化、網絡化、科學化管理。2002年1月我區行政服務中心宣告成立，這一中心為蘇中首批，揚州第一。中心集中辦理全區32個部門、583項審批服務事項，成為打造服務型政府的重要載體和招商親商安商的“城市名片”。2002年9月我區行政服務中心主任成為江蘇省縣級行政服務中心主任理事會首任理事長。隨后，中央和省市領導多次到我區考察政務公開工作，并給予了充分肯定。2004年全國政務公開領導小組辦公室編印的《政務公開工作簡報》以專刊形式，推廣我區鞏固深化政務公開的經驗做法。

（4）陽光政府建設的規范階段（2005至今）從2005年起，我區開始醞釀行政審批制度的改革，其中又分兩個階段，第一階段，在揚州市《關于在市行政許可職能部門實施“兩集中、兩到位”工作的意見》指導下，我區緊密結合江都實際，形成了“兩集中、兩到位”工作方案，即各機關行政許可職能向一個科室集中且集中到位，行政審批職能向區行政服務中心集中且授權到位。并于2006年正式出臺《關于在市行政許可職能部門實施“兩集中、兩到位”工作的意見》，全區分兩批實施。2007年，我區被國家政務公開領導小組辦公室確定為全國政務公開工作先進單位。第二階段，加快建設服務型政府，我區從2008年開始，著力構建陽光行政運行機制，以行政服務中心為平臺，以電子政務為載體，積極推動行政權力規范、透明、廉潔和高效運行，全力打造服務型政府，將原來的“兩集中、兩到位”拓展到“三集中、三到位”，即在上述“兩集中、兩到位”的基礎上增加行政審批項目向電子監察系統集中且網上運行到位。至此，我區陽光政府建設構架實現全覆蓋，整個陽光政府建設體系實現高位、高效運行。由于我區的陽光政府建設走在了全省的前列，因此，2011年10月我區又被確定為全省縣委權力公開透明運行工作試點單位，全省僅兩家。

二、江都區陽光政府建設的成效

（1）整合行政資源，實行陽光行政

在區委區政府的領導下，我區積極整合行政資源，努力構筑“一門通”服務平臺。所謂“一門通”，是指本級人民政府組織有關部門集中辦公、統一受理公民、法人和其他組織依法申請辦理行政審批服務事項，“進一個門即可把事辦結”，真正實現提高政府效能。

1.實行公開聯動。將與企業和群眾密切相關的政策、法規和辦事規定，特別是“六公開”服務（服務項目、政策依據、辦事程序、申報材料、辦理時限、收費標準）和“六制”要求（直接辦理制、承諾辦理制、聯合辦理制、協助辦理制、聯系辦理制、扎口收費制），通過區行政服務中心、鎮便民服務中心、村便民服務室三級載體聯動公開，既便捷群眾辦事，又方便群眾監督，保證了群眾的知情權、參與權和監督權，實現了政務公開與便民服務的有機結合，相互促進。

2.實行服務聯動。在公開權力運行流程基礎上，區行政服務中心全面推行項目辦理“一卡通行、一窗對外、一站辦理、一票收費”。為優化服務機制，區行政服務中心在采取“一門式辦公、一條龍服務、一次性收費”方式的基礎上，在全省率先進行了四個方面的探索，即：實施部分工商登記項目“告知承諾制”，變審批前置為后置，方便企業；打破部門界限，實現房產證、土地證、契稅征收“同臺聯辦”；實現工商營業執照、國稅和地稅稅務登記、質監代碼證“一照三證”聯辦；去除相關信息的重復填寫，將十幾張表格整合為“一表制”。一系列措施提高了行政服務中心辦事效率，項目辦理平均承諾時間由原來的7天縮短為3天，特殊事項只需1天。過去設立企業要填13張表，現在只要一張表，過去填表要花費幾個小時，現在只需十分鐘，極大地方便了企業。我區梳理了130個服務項目進入便民服務中心服務，并且統一印制了便民服務中心辦事須知。中心堅持“一事一地、充分授權”的運行原則，項目進入中心后，原單位不再受理，避免了兩頭辦件。各中心堅持對人員的合理分工，盡可能地提高效率，使窗口工作力求做到更好。目前我區已基本構建起政策咨詢中心、項目代理中心、會計服務中心、職業介紹中心、黨團服務中心、效能監督中心“六個中心合一”的模式，從而進一步增強大廳的功能建設。同時各鎮還聘請全程代理員，村聘請協辦員，為群眾在市與鎮、鎮與村之間實施“全方位、全過程、全免費、全天候、全身心”服務，讓群眾“小事不出村、大事不出鎮、難事不出市”。

3.實行“三務”聯動。制定下發《江都區農村基層黨務、政務、村（居）務一體化公開實施意見》，整合基層黨務、政務、村務公開資源，實現領導機制、工作機制、考核機制、公開內容、公開形式“五統一”。建立統一的“三務”公開領導小組，辦公室設在鎮黨政辦，督查室設在鎮紀委。合并村級黨務、村務公開目錄，增加領導干部財產狀況、黨員干部民主測評情況、違紀違法黨員處理等群眾關心的問題。在公開載體上，合并原有黨務、政務、村務公開網，新建江都區農村基層三務公開網。每年各鎮按照公開信息目錄要求，上傳黨務信息、政務信息、村務信息近萬條。

（2）實行政務公開，熱心服務群眾

1.規范公開內容和程序

我區分別成立政務公開領導小組和監督小組，形成了“黨委領導，政府主抓，人大監督，紀檢監察督促檢查，職能部門具體實施”的領導體制和工作機制。制定下發《全面推進市級政務公開工作的意見》、《深化全區鎮級政務公開工作的意見》和《完善村務公開工作的意見》等六個規范性文件，明確公開的范圍、內容、形式、程序和時限等具體要求。針對過去公開欄目設置不一、內容雜亂、難以查詢等問題，根據上級規定和群眾需求，科學設置公開目錄，統一規定公開內容和程序，實現了程序規范，內容全面、客觀真實、通俗易懂。

在此基礎上，對涉及各個部門的審批項目，會同行政服務中心統一梳理了并聯審批流程，并開辟專欄對外公開，更好的方便群眾辦事。當前，我區著重抓好政務公開中的五大環節：一是政府文件公開。行政機關所制定的一般性政策法規，都公開在報刊或政府門戶網站上，由公眾依照程序查閱和復制。二是政務活動公開。政府各部門的各項重大業務活動、建筑工程、重大財政開支以及其他政府的重大事項均采取適當的形式，接受群眾監督，從源頭上防止違法亂紀行為發生。樣本單位均能從用權、理財、管物、用人、監督等方面，增強制度的剛性約束，規范權力的公開透明運行。比如地稅局在人事管理方面中層干部采用競聘上崗的形式，筆試、面試采取“外包”的方式，杜絕暗箱操作，做到陽光用人，公開選拔。出臺了《行政問責辦法》來監督人事，其中合議庭制度可以說是創新之舉，杜絕了腐敗。城管局對每天的日常開支均在次日的晨會上進行通報公示，相對來說走在全區前列。各村也以村務公開為平臺，進一步規范公開的內容和形式。設立村務公開欄，對村級財務、計劃生育、民政以及基礎設施建設等方面工作全面公開，還群眾一個明白。實行村帳鎮代管制，由鎮財政所對各村財務進行統一管理、集中核算，并由村財務監督小組監督評議。三是辦事程序公開。政府各部門均在本單位最顯眼的地方或是門戶網站上將辦事程序公開，中心集初審、收費、代辦、咨詢、管理、投訴、監督功能于一體。中心設立了信訪接待、黨政服務、城建房產、計生民政等53個窗口，實行“六公開”服務，即公開服務項目、政策依據、辦事程序、申報材料、服務時限和收費標準。方便群眾辦事及監督，與百姓“面對面”直接辦事，使群眾感到平等、親切、公正、透明。服務大廳實行工作機構、管理辦法、言行舉止、辦事流程及依據上墻，同時，建立了政府政務服務網站，讓群眾多渠道了解政府工作動態和政務狀況，增加了政務服務透明度。最近，區行政服務中心公安窗口在《江都快報》刊登臨時身份證新的辦理流程，將我區居民辦理臨時身份證需要經過三個程序，即向戶籍所在地派出所提出辦證申請，領取《臨時居民身份證申領登記表》；持《臨時居民身份證申領登記表》到區行政服務中心公安43號窗口繳納辦證工本費，領取收據；第二個工作日下午，憑收據到公安窗口領取臨時身份證等三個程序合并為兩個程序，即居民可在派出所申請辦理臨時身份證的同時，直接繳納辦證工本費；第二個工作日下午，憑收據到公安窗口領取臨時身份證。這樣，群眾可以少跑一次公安窗口。據悉，這在全省尚屬首創。創新不止于此，公安還推出了證件快遞服務。居民如不方便到窗口領取證件，可在辦公室申請郵寄。四是收費公開。我區實行一個“窗口”收費，收費項目、標準都經過審批，通過門戶網址和行政服務大廳的收費指南向社會公開，使群眾清清楚楚交費，明明白白辦事。五是處理結果公開。凡是決策、辦事、處理問題等，其結果基本實現公開，給群眾一個交代。

2.創新公開形式和載體

在沿用政府公報、政務公開欄、電子觸摸屏、辦事明白卡等形式的基礎上，建立完善政府新聞發布、文件查閱、群眾旁聽或聽證等有關會議制度。對涉及群眾生活的某些重大事項，如水價、出租車營運價的調整，都召開價格聽證會，邀請方方面面的代表參加。再如一些可能擾民的服務業場所項目興建，也會召開有當地居民參加的聽證會。如2009年10月18日，由我區環保局專題召開揚州藝海商務會所管理有限公司洗浴服務項目環保審批（聽證）座談會，對項目基本情況及采取的污染防治措施進行現場聽證。同時辦好“中國·江都政務公開網”，開通“公用事業單位辦事公開網”、“村務公開網”、“黨務公開網”、“行政權力公開透明運行網”子網站，充分發揮網絡公開“事項全覆蓋、痕跡全保留、查詢全天候”的優勢。全面推進網上公開，所有可對外公開的信息，一律實行網上公開，更好的方便群眾查詢和監督。

（3）加大改革力度，優化辦事流程

1.清理界定職權

我區監察局牽頭各部門對本部門行政權力進行清理，形成權力“清單”報市內控體系建設領導小組。組織法制、人事、物價、財政、行政服務中心等部門集中一個多月時間對全區3867項行政權力，對照相關法律法規逐項進行審定，特別是對存在職能交叉的36項行政權力，逐一研究制定職能分解方案，并通過市政府常務會議研究審定，以文件形式進行明確，有效杜絕推諉扯皮現象的發生。

2.優化工作流程

市政府督促各部門將所有行政權力逐項繪制權力運行流程圖。按照規范、安全、高效的原則，組織人員對各部門繪制的流程圖進行審核把關，進一步縮短承諾期限，對冗余環節進行刪減，去除不必要的申報材料。通過清理審核，共去除不必要的申報材料144個，刪減冗繁流程76個，平均承諾期限由12天縮短為7天。

3.加強風險防范

區紀委、監察局督促各部門采取“自己找、領導提、群眾幫、組織審”的辦法認真查找部門權力運行過程中的薄弱環節，并確定為權力運行風險點，全區3876項行政權力共查找風險點4128條。在此基礎上，督促各部門加強對權力風險點的分析、預警，針對每一個權力風險點制訂切實可行的風險防控措施，全區共制定風險防控措施4679條，有效降低權力運行風險。

4.規范自由裁量

2007年和2008年我區分別制定出臺《關于建立罰款自由裁量階梯制度的意見》、《關于進一步做好規范自由裁量權工作的通知》等文件，將罰款自由裁量劃分為特別輕微違法、輕微違法、一般違法、嚴重違法、特別嚴重違法5個階次，督促28家重點執法部門細化違法行為的性質、情節、危害程度、違法后果、主觀過錯等因素，全面固化違法行為的處罰基準，促使行政處罰自由裁量由“大跨步”變成了“小碎步”，由“小碎步”又轉向“零裁量”，使規范自由裁量權工作由“一條線”提升到“一個面”。該做法已獲揚州區紀委主要領導的肯定。

（4）強化督查力度，落實長效機制

1.建立三級督查機制和雙重督查網絡

我區建立了區紀委督查區職能部門、區職能部門督查鎮職能部門、鎮職能部門督查村的三級督查機制和區紀委督查鎮紀委、鎮紀委督查鎮職能部門和村的雙重督查網絡。根據年度公開主題，確定考核督查重點，修訂《政務公開工作考核標準》。堅持網上考核為主，安排專人每季上網考核一次，凡對外公開的內容一律以網上考核的情況為準，未在網上按規范要求公開的內容一律不記分。改定期考核為不定期督查，針對信訪舉報和群眾反映的熱點問題，每季組織一次隨機抽查和暗訪，結果以督查通報形式進行公開，有效杜絕不公開、假公開與晚公開現象。強化考核結果運用，對因政務公開不到位引起不良后果的，進行責任追究。

2.強化督查力度

區紀委堅持走督查促規范、規范促公開、公開求實效的路子，以督促檢查為主抓手，不斷加大考核與獎懲力度，有效杜絕不公開、假公開與晚公開現象。每年初，制訂考核辦法，細化、量化考核內容，明確具體獎懲措施。每季度對鎮紀委督查情況進行二次督查，并結合信訪舉報和群眾反映的熱點問題進行跟蹤暗訪，督查情況全區通報。

3.創新督查方式

區政府、區監察局積極推進電子監察系統建設。將電子監察系統建設作為推進行政權力公開透明運行的中心工作緊抓不放。一是廣泛調研。在認真學習有關文件，準確把握上級要求的基礎上，通過外出考察學習，組織專家進行調研論證等，最終形成了較為完善的電子監察系統建設方案。二是全面構建。2008年9月起，我區電子監察系統進入全面建設階段，該系統囊括全區28個重點部門，一起動員、同步實施、整體推進。該平臺包含行政許可辦理系統、行政處罰辦理系統、審批監察系統、處罰監察系統、效能監察系統、績效評估系統和統計分析系統等，初步實現了范圍全覆蓋、功能全實現、標準全固化、風險全可控、異常全提示、績效全自動、痕跡全保留。目前，全區28家重點部門行政許可項目已全面納入電子監察系統中運行，初步實現網上運行、網上監控、工作績效網上自動參評等。三是不斷完善。強化監控、透明運行有效遏制了腐敗，但在一定程度上也影響了運行效率的提高。防治腐敗不能以犧牲效率為前提而不計成本。為此，區政府針對電子監察系統運行過程中出現的各類問題持續不斷地逐一進行完善，先后完善了批量登錄、一表通用等多項功能，解決了系統穩定、系統銜接等諸多矛盾。系統的改善促進了營運效能的提高，進一步增強了行政權力公開透明運行的推進力。下一步，我區紀委、監察局、將督促各部門逐步將行政處罰、行政征收、行政強制等行政權力納入電子監察系統中運行，有效實現行政權力運行網上監控全覆蓋。同時，將電子監察系統向鎮、村延伸，建立健全三級聯動的網上監控系統。

三、陽光政府建設的幾點建議

（1）陽光政府建設要真正做到以公眾為中心

陽光政府建設一定要“以公眾為中心”，衡量實施效果的重要依據就是公眾的需求能否得到滿足。以公眾為中心，除了要滿足公眾對公務信息的訴求之外，還應該拓展公眾獲取信息的渠道。首先應通過大眾媒體擴大宣傳，讓更多的公眾對讓權力在陽光下運行有更全面的了解。在調查中我們發現，即使政府機關工作人員，對陽光政府建設相關政策的了解也只占到被調查人數的46.5%，也就是說有超過一半的被調查者對這一政策也僅僅停留在一般性聽說這一層面。其次應擴大政府信息公開渠道，讓各層次的百姓都能方便、快捷地了解和獲取政府信息。最后，還要加強政府與公眾的互動，加強公眾監督。

（2）應嚴格執行政務公開制度，并加大對其監督

我們認為，政府公開的信息應包括重大經濟社會規劃、民生保障、公共安全、公務員招錄、干部選拔、政府規范性文件等，應迎合公眾的需求，涵蓋群眾關心的各個方面事項。我們認為，應加大對“陽光政府”建設相關制度實施的監督檢查工作，建立健全舉報、投訴、監督機制，要不斷完善監督網絡，公布投訴電話，不定期對政府各部門、各鎮對“陽光政府”建設情況進行監督檢查，通過行政問責制，對各部門、各鎮不執行或落實不力的進行問責，對相關責任人嚴格追究責任。