國外面源污染控制的政策實踐及其對我國的啟示

[摘 要]我國的水污染日益嚴峻，其中面源污染已成為水體污染和水質惡化的主要原因。本文通過對美國、歐盟、日本等國家和地區面源污染的控制政策進行分析，從而給我國面源污染控制提供一些啟示和借鑒。

[關鍵詞]面源污染 控制 政策 啟示

一、前言

當前，隨著社會經濟的快速發展，面源污染對水體造成的惡劣影響已不容忽視，成為人們急需解決的問題。面源污染又叫做非點源污染，主要是相對于點源污染而言，其中農業面源污染是其主要形式。其具有分散性、多樣性、隨機性以及邊界難確定性等特征，且成因復雜、潛伏周期長，涉及范圍廣、控制難度大，是目前水體污染中最大的問題之一。隨著工業點源污染和城鎮生活點源污染得到逐步治理，農業面源污染將成為我國水污染的主要矛盾。目前我國農業面源污染防治工作處于起步階段，雖然在技術層面進行了一些研究，但仍缺少并缺乏鼓勵和推動農民采納有效實用技術和管理經驗的政策框架和配套制度。國外學者對農業面源污染控制政策進行了深入研究，本文將對國外相關研究進行梳理和分析，以期為國內農業面源污染控制政策設計以及相關研究提供一定的參考。

二、國外主要的面源污染控制政策及其實踐

（1）美國

1.立法管理

美國早在1972年《聯邦水污染控制法》首次明確提出控制面源污染，倡導以土地利用方式合理化為基礎“最佳管理實踐”(BMPs)。1977年的《清潔水法》進一步強調面源污染控制的重要性。1979年美國環保局提出了排污權交易法——點源-面源排污交易法，為解決面源污染提供了有效途徑及法律保障。1987年，美國國會通過了《清潔水法》(修正案)，建立了控制面源污染的國家計劃，水資源保護法更加完善。

2.鼓勵農民采用環境友好的替代技術

美國在農業面源污染控制上對農民沒有或只有很少補貼，主要是鼓勵農民自愿采用環境友好的替代技術。因此，操作簡單、價格便宜的替代技術是農業面源污染控制的首選。比如，美國采用先進的生物環境控制工程技術對農業面源污染進行治理。例如，美國加州大學伯克利分校的Oswald等在20世紀50年代末在傳統穩定塘改進的基礎上發展起來的一種污水處理技術——高效藻類塘，非常適合在經濟相對落后、缺乏環保專業人員的農村地區用于農村生活污水的集中處理及回用。

3.財政支持和補貼

美國政府在財政上大力支持、鼓勵和引導農民采取有利于環境的生產方式或者開發經營綠色農業，對面源污染的治理提供強大的資金支持。2003年在美國總統布什向國會的提案中，對全國20個重點流域治理增加7％的預算，用于加強對流域面源污染治理的相關研究。在治理行動計劃上，聯邦政府設立了500億美元的清潔水基金，主要作為“種子基金”吸引地方政府共同投資，供農民、企業或地方通過無息或低息貸款的方式進行面源污染治理。

此外，美國對采用先進技術和措施進行清潔生產者提供優惠價格或低息、無息貸款，對企業和農場治理污染、保護水環境的活動給予資金補貼。

（2） 歐盟

1.立法管理

1989年歐盟委員會第一次明確提出面源污染的官方文件。1992年6月，歐盟部長會議正式采納了共同農業政策，包括環境保護措施的引進、農業用地中的造林項目和農民早期退休計劃等。1993年，歐盟出臺了結構政策的環境標準。

2.鼓勵農民采取控制面源污染的技術

和美國等發達國家一樣，歐盟也鼓勵農民采用新的替代技術，并在重要的水源保護區和流域制定和執行限定性農業生產技術標準，減少農田、畜禽養殖業 和農村地區氮、磷徑流和淋溶。

3.稅收

為控制農業面源污染，經合組織(OECD)的許多成員國已開始對農用化肥和殺蟲劑征稅。奧地利從1986年開始征收化肥稅，盡管稅收水平很低，但對化肥使用量有明顯的影響；丹麥對殺蟲劑按20%的稅率征收；芬蘭1990、1992年分別引入磷肥稅和氮肥稅。并實行殺蟲劑登記和控制收費；瑞典對化肥生產和化肥進口征稅。

4.控制農業生產過程中化肥等污染源的用量

在化肥和農藥的管理上，歐盟一些國家建立了嚴格的使用登記制度。2000年以來，歐盟水體系指令、減少農業面源污染的硝酸鹽指令( 91/676)、控制殺蟲劑最大使用量的殺蟲劑法 (91/414/EEC)、限制水中殺蟲劑殘留的措施等已成為了治理農業面源污染的重要措施。

5.財政補貼和支持

1992年歐盟修改了《Common Agriculture Policy》，減少政府對某些農產品(谷類和油脂類作物)的價格補貼，以引導農民減弱生產活動強度；相反，對那些減少家畜飼養密度、減少肥料使用和農藥施用量、或將生產方式轉向有機耕種的農民發放補貼。補貼常與稅費手段結合使用，其資金也常來源于稅費收入。

（3）日本

1.立法管理

日本雖然不是最早關注面源污染防治的國家，但其后來居上，在防治面源污染方面制定了一系列行之有效的法律法規。自1992年日本農林水產省首次提出“環境保全型農業”概念以來，日本政府逐漸重視以農業污染為主的面源污染。

日本針對各污染源分別出臺了一系列的法律法規，比如在防治農業生產污染方面的《肥料管理法》等法律法規；禽畜養殖業方面的《家畜排泄物法》等八部法律；固體廢棄物方面的《關于規制特定有害廢棄物等輸出入的法律》等八部法律；城市生活環境和高速公路污染方面的《土壤污染對策法》等。

2.經濟政策

日本政府對環保型農戶實行硬件補貼和無息貸款支持以及稅收減免等優惠政策。日本立法者深知：環境問題光靠政府提倡、懲處是不夠的。關鍵是要通過環保補貼、能源價格等一系列經濟政策，引導企業和公民形成自覺的環保意識，使他們認識到不重視環保，企業就沒有出路，從而形成內在的環保機制與內生的環保動力。

3.鼓勵農民采用新技術，減輕面源污染

日本政府制定了可持續農業的指導方針，在由國家到地方的各級行政體系中進行推廣活動與制度建設，推廣新型農耕方法減少環境負荷，建立并推廣養殖業廢物再循環體系，努力獲得公眾認同。同時，日本政府重視鼓勵利用現代科學新技術，建立可持續發展的技術體系。

三、國外控制面源污染政策對我國的啟示

（1）加強立法，通過相關控制政策，降低面源污染的影響

目前我國沒有一部防治面源污染的單行性法規，現行的環境法律法規對此也鮮有規定，雖然《環境保護法》、《農業法》等內容上有所涉及，但也沒有對點源和面源污染進行明確的分類和界定，更沒有采用分類控制的技術標準實行不同的管理控制。在面源污染日趨嚴重的今天，應當加大關于防治面源污染的立法力度，使面源污染的防治有法可依。

（2）多學科聯合，完善農業面源污染的研究理論

農業面源污染是一個復雜的綜合過程，涉及水文、土壤、環境、氣象、地學、土地、景觀等多學科和專業。所以對其研究必須多學科聯合攻關，才能富有成效。

（3）多部門分工合作，加強建立監督體系

面源污染具有隨機性、廣泛性、滯后性、潛伏性等特征，它隨流域內土地利用狀況、地形地貌、水文特征、氣候、天氣等的不同而具有空間異質性和時間上的不均勻性。因此，防治面源污染需要多部門之間的配合，各部門應當明確職責，與其他部門一起為防治面源污染盡職盡責。此外，我們還應對水體污染嚴重的地區建立加強監督和管理，對農民和農村農資供銷專業戶不規范的生產、經營行為加強指導和監督，因此，控制面源污染，需要對面源污染的源頭加強建立監督體系。

（4）加強面源污染防治的技術體系建設

內容包括以下幾個方面：

(1)科學理整農業結構，優化農作物生產布局，提高化肥、農藥利用率；(2)科學規范化學投入品使用行為，包括制定并實施化肥、農藥、農膜等化學投入品使用管理辦法；(3)推廣秸稈粉碎還田、秸稈青貯過腹還田等綜合利用技術，提高農村有機廢棄物綜合利用率，禁止秸稈露天焚燒，凈化農村生態環境；(4)積極推進農村生態示范村建設，以優化農業資源利用、科學使用農藥化肥、加快農業廢棄物資源化利用和農村可再生能源建設、大力實施鄉村清潔工程為重點發展生態農業；(5)對面源污染進行量化研究，建立適合國情的面源污染防治管理綜合體系。

（5）實施財政補貼

對環境友好型技術和生產方式進行補貼，比如引導農民使用政府推薦的堆藥或有機肥；對綠色和有機食品生產給予補貼；在一些有條件配地區對一些農作物實行農藥化肥限額使用政策，對因限額使用本藥化肥所造成的經濟損失，政府可以在綠箱政策范圍內給生產者適當的經濟補償。

（6）引導公民積極參與，完善農業面源污染控制的社會參與機制

一方面，通過有線電視、報紙、廣播等媒體途徑，使農民認識到控制農業面源污染的意義，自覺采用環保型農業生產技術，主動參與農業面源污染的防治。另一方面，鼓勵非政府組織積極參與，優化政策條件，發揮非政府環境組織的專業優勢，保護環境，降低面源污染的影響。

四、結語

面源污染是一種存在非常廣泛的污染類型，同時具有鮮明的區域特征。因此，控制面源污染是一個全面綜合的工作，既要考慮具體措施對當地的適應性，又要通過建立合適的法規政策來保證。我國面源污染研究還處于不成熟階段，今后要在多加吸取國際經驗的基礎上，并結合自身情況，制定出適合中國的面源污染控制政策。

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作者簡介：黃月（1992-），女，四川眉山人，西南大學資源環境學院2009級本科生，主要從事環境生態和土地資源研究。