第三方支付平臺備付金法律監管問題研究

[摘 要]近年來，第三方支付業務的發展呈現出突飛猛進的態勢，對社會支付業務、社會公眾資金結算提供了一定的方便。但是，央行于第三方支付平臺頒發“牌照”之后的監管尚待完善，本文力圖以《支付機構客戶備付金存管暫行辦法（征求意見稿）》為切入點，深入探討目前我國第三方支付服務中的存在的法律問題及監管措施。

[關鍵詞]第三方支付平臺 法律監管 備付金 征求意見稿

引言

隨著互聯網的發展，網上交易越來越多的受到青睞，這一消費方式的日益發展，電子商務交易的發展有越來越壯觀之勢。據艾瑞咨詢統計，2011年中國支付行業互聯網支付業務交易規模達到22038億元，同比增長118.1%；2012年第一季度中國互聯網支付交易規模為7760億元，同比增長112.6%；第二季度為8761億元，同比增長91.9%。

本文以中國人民銀行2011年11月4日發出的《支付機構客戶備付金存管暫行辦法（征求意見稿）》（下稱“征求意見稿”）為視角，通過對該征求意見稿的解析，了解目前我國對第三方支付平臺中備付金的監管現狀，以期達到完善第三方支付平臺法律監管的目的。

一、 第三方支付平臺立法現狀

2010年6月以前，第三方支付的法律地位一直未得到明確，其法律監管也一直處于真空狀態。直到2010年6月央行正式對外公布《非金融機構支付服務管理辦法》（下稱“辦法”），才開始對第三方支付行業實施正式的監管。根據相關規定，非金融機構提供支付服務需要按規定取得《支付業務許可證》，成為支付機構。2011年5月到12月，全國共有101家單位獲得了央行頒布的《支付業務許可證》，成為合法的具有支付業務功能的單位，第三方支付也正式進入牌照時代。

2010年12月正式實施的《非金融機構支付服務管理辦法實施細則》（下稱“細則”），對支付機構從事支付業務的最基本規則、申請人資質條件等進行細化。使得監管機構對第三方支付機構支付業務的開展有了更加細化和明確的目標。

2011年11月4日央行出臺的《支付機構客戶備付金存管暫行辦法（征求意見稿）》（下稱“征求意見稿”），進一步的支付機構客戶備付金的相關問題進行了規定，具體闡述見下文。

二、《征求意見稿》主要內容

2011年11月4日，央行發布了向社會公開征求《支付機構客戶備付金存管暫行辦法（征求意見稿）》意見的公告，指出：“為規范支付機構客戶備付金的管理，保障當事人的合法權益，促進支付行業健康發展，根據《中華人民共和國中國人民銀行法》、《非金融機構支付服務管理辦法》等法律規章，中國人民銀行起草了《支付機構客戶備付金存管暫行辦法（征求意見稿）》。”對《辦法》與《細則》未明確的方面進行了具體的細化和明確：

（１） 對備付金存管銀行問題作出明確要求。

此前，第三方支付的方法是在不同商業銀行開一個或多個備付金賬戶，這樣可以方便接受或向不同銀行的客戶賬戶轉入/轉出資金，由于不經過人民銀行的跨行支付清算系統，這種支付既快捷又方便，還節約了成本。《征求意見稿》第四條明確規定“支付機構只能選一家商業銀行作為備付金存管銀行，可根據業務需要選擇備付金合作銀行”、“存管銀行負責歸集報告支付機構的全部客戶備付金信息”。這意味著，支付機構的存款賬戶數量將明顯降低，監控難度也隨之減小。明確規定只能選擇一個商業銀行作為備付金托管銀行，可以有效改觀當前備付金托管行混亂的局面，一定程度上保證監管機構能夠有效的監管第三方支付平臺的資金賬戶。同時，存管銀行負責歸集報告支付機構的全部客戶備付金信息，有利于監管機構統一對該第三方支付機構備付金信息進行跟蹤監督。

但是，由銀行與支付機構協商監管的方式是否能取得實效仍值得懷疑。在《征求意見稿》中監管機構決定，由支付機構決定哪一商業銀行作為其備付金存管銀行。而作為被選中的商業銀行反過來監管支付機構，在監管實效上，銀行能否做到獨立的監督和管理可以想象。

（２）將備付金合作銀行的存款賬戶劃分為收付賬戶和匯繳賬戶。

《征求意見稿》第二十條規定“支付機構在備付金銀行開立的備付金專用存款賬戶按使用要求不同，劃分為備付金收付賬戶和備付金匯繳賬戶。”區分賬戶管理，有利于備付金賬戶的專門管理。備付金收付賬戶可以直接接受客戶備付資金，也可以為客戶辦理支付業務。支付機構根據業務需要開立的、備付金收付賬戶之外的其他備付金專用存款賬戶，均為備付金匯繳賬戶。備付金匯繳賬戶僅限于支付機構接受客戶備付金。支付機構不得通過備付金匯繳賬戶直接為客戶辦理支付業務。如此分別管理的方式，能夠在一定程度上防止與自有資金混同、擅自挪用客戶備付金的情況。

此外，備付金合作銀行應于每日營業結束前，將備付金匯繳賬戶的資金自動劃轉至支付機構在該備付金主合作行開立的備付金收付賬戶，匯繳賬戶每日營業結束時的余額應為零。存放在備付金合作銀行的客戶備付金，除直接轉至備付金存管銀行外，不得直接進行其他跨行劃轉。本次央行對第三方支付機構的清算采用的是T+0的方式，這種當日清算使得支付機構沒有時間挪用客戶備付金，這在制度設計行具有一定的合理性。但能否在防止支付機構挪用客戶備付金方面取得實效仍需觀察。

（３）該征求意見稿首次明確第三方支付平臺備付金利息歸屬的問題。

第三十五條規定“支付機構可將計提風險準備金后的備付金銀行賬戶利息余額劃轉至其自有資金賬戶”，這是監管部門首次明確備付金的利息歸支付機構支配。學界之前一直討論的備付金利息歸屬問題在該征求意見稿中終有定論。但利息歸支付機構支配這種方式是否合理還有待商榷。

從理論上講，備付金屬于消費者個人所有，該項資金也僅僅是暫時由支付機構保管，因而支付機構無權對該備付金享有支配權。合理的方式可以參照證券市場中有關新股申購資金凍結利息收入的處理方式。或許將備付金利息設立風險保護基金，將消費者存放在支付平臺的利息全部轉為該基金的一部分，用于對消費者的保護。以一種新的形式將本應屬于消費者的權益返還給了消費者。這樣做不僅符合我國民法有關所有物與孳生物的關系原理，使原物的所有權人擁有了對其所有物產生孳息的收益權，而且也為消費者權益保護機構的發展壯大提供了資金支持，從而有效地維護社會經濟秩序和社會公共利益。

（４）建立風險準備金專用存款賬戶。

第三十四條規定，“支付機構應當在備付金主存管行開立風險準備金專用存款賬戶，專戶存放支付機構按規定計提的風險準備金。該銀行賬戶名稱應當注明支付機構名稱和“風險準備金”。支付機構計提的風險準備金不得低于其備付金銀行賬戶利息所得的10%”該條款提出建立風險準備金專用存款賬戶，是一種進步。正如上文所述，開立風險準備金專用賬戶是對消費者權益的保護。在無法保證支付平臺百分百資金安全的情況下，設立風險準備金能夠保證在支付機構出現危機時保護消費者權益。

但是10%這樣的比例是否合理？上文已經論述，客戶備付金從理論上將應該是屬于消費者個人財產，其利息應當全部屬于消費者所有。雖然該筆資金由支付機構保管，但是對于利息的收入，消費者仍然應當是所有人。因而，本人認為備付金銀行賬戶利息所得的全部應當計提風險準備金。

（５） 征求意見稿認為支付機構可以采取多種方式存放客戶備付金。

該意見第十九條認為“支付機構可以以活期存款、單位定期存款、單位通知存款、協定存款或經中國人民銀行批準的其他形式，在備付金銀行存放客戶備付金，并開立相應的備付金銀行賬戶”、“支付機構以活期存款之外的其他形式存放客戶備付金的，應當確保其以活期存款形式存放的客戶備付金足夠滿足日常支付業務需要，且其在備付金合作銀行以活期存款之外的其他形式存放的客戶備付金的期限不得超過3個月”。本人認為這項措施欠缺考慮，如果支付機構可以自行決定該筆資金采用何種方式存管該筆資金，那么不免有可以將此資金挪作他用之嫌。

首先，目前我國活期存款年利率是0.35%，3個月定期存款利率是2.6%，大量資金由支付機構決定存放的方式，而兩種不同的利息方式帶來的是大額的利息費用，而監管機構又認可客戶備付金的利息收入由支付機構支配，因而，不免會出現支付機構將大量資金采取定期存款，以期獲利的情況。其次，該條款中并未對支付機構采取定期和活期方式存管備付金的具體比例進行明確的劃分，若由支付機構自行決定，更難保證支付機構能夠合理分配活期與定期存款的比例。、

三、《征求意見稿》尚待完善之處

（１）銀企共同監管的方式不能入到實效

該征求意見稿主要將監管職責下放到商業銀行，由被第三方選中的商業銀行來進行監管，而央行作為上級的監管機構則僅僅進行必要的現場監督和指導。而作為支付機構客戶備付金存管行的商業銀行是由支付機構選擇的，商業銀行與第三方支付機構的利益是聯系在一起的，無法做到獨立的監督和指導，因而這一措施有形同虛設之嫌。

（２）退出機制不完善。

《征求意見稿》對市場退出機制的規定并不完善，缺乏可操作性。同時，《支付業務許可證》（“牌照”）的獲得是一個艱辛的過程，并且因牌照資源之稀缺，目前僅有101家單位被授權具有支付服務功能。因而作為稀缺資源的持有者支付機構不會輕易放棄這樣的稀缺資源。因而這樣的退出機制必須細化和明確，且得到有效落實才能真正取得效果。

（３）對支付平臺資金使用情況的公布，《征求意見稿》并未做明確規定。

支付機構應當定期對自身資金數量、使用情況進行審計，并提交存管銀行和央行審計。支付機構應當建立信息公開制度，定時公開支付平臺資金使用情況。對于這些，意見稿中均未作明確的規定。

結語

目前，第三方支付平臺在《辦法》和《細則》的指引下，已經向后牌照時代發展，監管機關也處于日益完善之中。而《征求意見稿》的發布對《辦法》和《細則》進行了進一步的細化和明確，有利于監管的完善，相信隨著央行對第三方支付機構的進一步監管，第三方支付平臺的發展將邁入新的征程。

參考文獻:

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[4]http://www.pbc.gov.cn/publish/main/527/2011/20111104094537425246975/20111104094537425246975_.html，2011-12-12

[5] 張春燕，第三方支付平臺沉淀資金及利息之法律權屬初探——以支付寶為樣本[J]，河北法學，2011(3):83

作者簡介：

萬李霞（1988- ），女，江蘇鹽城市人，廈門大學2010級法律碩士（法學）碩士研究生。研究方向：經濟法。

曠潔玉（1985- ），女，湖南衡陽市人，畢業于浙江大學，現為廈門市思明區人民法院刑一庭書記員。