國企改革的難點與未來

李曙光

李曙光 中國政法大學教授

中國的改革開放已經走過了34個年頭，在創造“中國奇跡”的同時，也遺留了許多問題并產生不少新問題。經濟改革是中國改革的核心，而國企改革又是經濟改革的重點。國企是改革的重點，同時也是焦點，更是難點。在改革開放逐步進入深水區的情形之下，國企改革更需要戰略眼光、階段設計和細節推進。

國企改革難題

“從戰略上調整國有經濟布局和改組國有企業”是國企改革的重要指導思想與方向，也是改革實踐的主要內容。

1999年中共十五屆四中全會通過的《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》，要求在國有經濟占主導的條件下，開展國有經濟的戰略性布局和改組，尤其要求“國有經濟在關系國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域占支配地位……”，“堅持有進有退，有所為有所不為”。

國有資產管理體制是國企改革的焦點問題。從1993年提出“改革國有資產管理體制”的任務開始，針對國有資產管理體制的改革也延續了多年。2003年國資委的成立改變了國有資產多頭管理的局面，并由2008年的《企業國有資產法》明確了其“出資人”的角色。至此，國有資產管理體制的核心就在于國資委的定位，主要表現為如何處理產權所有人、出資人和經營人與監督人的關系。

國資委應當是“干凈的出資人”，“根據本級人民政府的授權，代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人職責”。國資委是一個特設的、法定的出資人法人，僅履行出資義務。其根據政府授權，代表的是作為所有人的全體國民，來規劃、操作國有資本的進退并負責國有企業的經營；它通過法律制安排、市場方式與資本管控，實現國有企業所有權與經營權的分離，把企業的具體經營權交給職業經理人。但這些改革思路目前并沒有形成共識。

一方面，要堅持國有資本與國企必須改革才能發展的根本，堅持國企的公益性質，最大化地為全體國民股東服務，這是“國民經濟”的要求；另一方面，極力扶持一批有前途有責任感的民企私企，實現充分的競爭與體制的轉軌，這是“市場經濟”的機理。

在市場經濟轉軌的過程中，部分國有企業依靠資源配置的優勢在某些行業領域形成了壟斷。例如通信、石油等行業中，國企占據絕大多數的市場份額，民營企業不僅難以進入這類行業，而且無法與這些大國企進行“同等量級”的競爭。我國在2007年通過的《反壟斷法》對現有的國企壟斷也難以有效規范。壟斷國企對資源的排他性占有、員工高出社會一頭的收入福利待遇、經營的行政化低效率與產品服務的低質高價現象，使得社會有理由質疑其存在的合理性。

2011年12月28日上午，大型國企海南昌江核電工程1號機組核島穹頂吊裝現場。

以資源型國企為例，這些企業之所以有必要維持壟斷地位是出于國家政治經濟安全考慮或者是社會公益的需要？抑或是改革未到位，該退出而未退出？引入民企競爭是有利或無利？壟斷國企是否需要多繳利潤或利潤多留存？這些問題都暫時沒有答案。

國企改革的目標之一就是通過大力改變國企的公司治理結構，構建現代的公司制度。公司治理結構不發揮作用，企業的正常經營將會大打折扣，也不利于保護股東權益。但是現在許多國企的公司治理結構雜亂繁復，大量國有獨資企業、國有獨資公司與控股公司的公司制改革步伐相當緩慢，一些國有企業與一股獨大公司的董事會制度、股東大會制度形同虛設。國企的公司治理結構徒有現代之表，相當一部分國企尤其是國有獨資企業與獨資公司不能實現向現代公司的轉型。這是國企改革中最難以解決的問題。

薪酬制度是現代企業為了激勵員工創造更高效益而制定的一種激勵制度。國企在向現代公司制度轉型的過程中，其薪酬機制特別是高管薪酬的設置與現代市場經濟極不相符。大部分國企的人事制度還是干部制度，其員工薪酬要么過高要么過低，沒有建立合理的績效考核機制。這種勞動力價格的雙軌制是國企效率低下的一個原因。國企高管既是行政官員又是企業高管，身兼雙重身份。國企負責人的任命與免除遵循的是行政化的選人方式。他們沒有被激勵去提高公司業績，而僅僅關注于自身利益的得失。這與國企要建立現代企業制度的目標相去甚遠。

國有資產的流失伴隨著國企改革而發生，也是人們議論最多的問題。20世紀后期，伴隨著國企兼并破產重組改制的浪潮，一些優良國有資產被“賤賣”給私人。究其原因，這是以“人治”為特征的“副制度”的廣泛存在與內部人尋租造成的。很多國企的改革并沒有按照市場化的方式進行，而是采取官商勾結、內幕交易、操縱價格、虛假評估等等一系列閃轉騰挪的手段倒賣國有資產。這既不符合法治市場經濟的要求，也不符合全體國民股東的根本利益。

國企改革三階段

針對國有企業改什么、怎么改，有過廣泛的討論，至今未休。總的來說，國企改革由“摸著石頭過河”開始，至今為止歷經三個階段：

第一階段，計劃經濟體制內的國企改革。從1978年經濟體制改革起到1992年結束，目標是實現“松綁”即“擴權讓利”——讓國有企業成為自主經營、自負盈虧的經濟主體。但此時計劃體制模式內的國企改革僅限于國企自身經營權的放開，國企成為了價格雙軌制背景下的改革排頭兵。在此期間，一大批的國有企業經歷了陣痛。1986年，沈陽防爆器械廠成為新中國第一家被正式宣告破產的國有企業。此階段的標志性制度突破是1988年《全民所有制工業企業法》的通過，該法從法律上明確了國有企業的所有權和經營權分離。

第二階段，市場經濟轉軌期的國企改革。從1993年《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》通過起到2003年止，目標是實現“現代企業制度改革”——即國企改革要做到“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”。隨著兼并破產試點與股份制改革的實施與“萬千百十”計劃（萬家企業清產核資、千家企業改制、百家企業建立現代企業制度、十幾個城市兼并破產試點）的推進，國企改革進入實質性改革階段。1999年，國家提出對國企進行戰略重組與結構調整，是這一輪改革的邏輯結果。此階段的標志性事件是在全國18個大城市的國企破產試點與1994年《公司法》的通過，該法從法律上明確了國企要建立現代企業制度，為國企向市場經濟轉軌提供了依據。

第三階段，走向法治市場經濟的國企改革。從2003年《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》通過起算，迄今尚未結束，目標是實現“國企與私企并重的國民經濟發展”。這意味著國企改革上升到國資層面，即針對國有資本的運營、管理與進退進行更加宏觀（國家層面）的改革。國民經濟的強調意味著國企沒有超越其他市場主體的地位，國企的收益也并非利益集團的私人之物。此階段所要做的就是從國家層面改革存量國有資產，不僅使國有企業與民營企業擁有平等的市場地位，而且讓全民共享國企收益。2004年《憲法修正案》、2007年《物權法》保護私有財產及其權利的規定確定了非公有制經濟的重要地位，也揭示了國有企業改革的下一步邏輯，國企改革進入“動奶酪”的攻堅階段；2009年《企業國有資產法》的通過使得國有企業終于有了“基本法”，一系列法律的通過使得國企改革向著實現“法治下的市場經濟”的目標邁出了堅實的一步。

國企的改革邏輯

國企改革的成與敗，直接影響到中國改革的方向與結果。我們要堅持國企的改革邏輯：一方面，要堅持國有資本與國企必須改革才能發展的根本，堅持國企的公益性質，最大化地為全體國民股東服務，這是“國民經濟”的要求；另一方面，在國企改革過程中極力扶持一批有前途有責任感的民企私企，實現充分的競爭與體制的轉軌，這是“市場經濟”的機理。

未來的市場環境變幻莫測，國企改革的戰略是要使國資國企能夠更好地面對未來的各種挑戰：第一，上述五個難點的改革也是下一步國企改革的重點；第二，全球化使得各國經濟成為地球村經濟，國企也面臨著“走出去”的問題。走出國門，參與國際競爭符合國資戰略調整的要求，也符合國民股東的長遠利益；第三，金融、互聯網、新能源等的發展給所有的企業提供了機會與難題，國企概莫能外。如何利用自身產業與行業的優勢，轉化為長遠經濟效益是需要考慮的問題。

已經經過幾個階段的改革，國企正在市場經濟的浪潮中摸爬滾打。國企的改革還需要外部環境的改革。從人治、政策治轉向法治的過程是市場經濟規則不斷完善的過程，國企將會在競爭性的市場經濟環境中實現進退，在法治市場經濟環境下與其他主體共同競爭。而國家政府扮演的角色將會隨著國企的改革而日漸明晰：在市場經濟中扮演“經濟警察”與“慈善家”的角色，全力提供優質的市場監管與公共產品服務。