新制度主義視角下重點校“名亡實存”的原因

　　教育作為一項重要的社會資源，關系到個人是否能夠得到更好的發展。尤其是在社會經濟飛速發展的今天，擁有優質教育資源已成為每個人強烈的利益訴求。義務教育階段作為個人發展的奠基階段，其教育質量的優劣對個人的成長將產生重大影響。因此，與此相關的教育政策便自然更加為人們所關注。政策是對全社會的利益作權威性的分配[1]。“重點校”政策作為一項對義務教育階段權利與利益進行權威性分配的重要教育政策，其不斷變遷的過程體現了國家、學校與受教育者等利益相關者之間不斷博弈的過程。本文擬從新制度主義的視角，對我國義務教育階段“重點校”政策以及重點校“名亡實存”的原因作一些分析。
　　一、新制度主義分析框架
　　隨著20世紀后半期新古典經濟學和行為主義理論的式微，20世紀80年代的社會科學研究導致了某種程度的回歸，即重新認識到制度的重要性，并對制度的性質及制度是如何影響人的行為進行了探討，并揭示了文化、規范、習俗、價值觀等在構建人類行為、分配利益與權力、影響個人決策等方面的重要作用，這樣一種研究范式被稱為“新制度主義”。新制度主義并不是一個獨立的派別，其內部思想流派眾多，其中最為著名的分類是彼得·豪爾和羅斯瑪麗·泰勒在《政治科學與三個新制度主義》中提到的，他們將“新制度主義”分為歷史制度主義、理性選擇制度主義和社會學制度主義[2]。
　　歷史制度主義認為制度就是嵌入組織結構中的正式或非正式的程序、規則、規范和慣例等，它不是一成不變的，而是隨著歷史的進程在不斷地發展變化。在對制度進行分析的過程中，歷史制度主義認為制度的發展演變都與權力有關，而且著重體現權力之間的非對稱關系，通過權力間的沖突與競爭，及之間不斷的利益博弈，逐漸形成了某些利益集團，這樣，制度便會給予這些集團以更多接近制度決策的機會。因此，制度便會傾向于向著有利于某些集團利益的方向發展，從而推動歷史沿著某一相對穩定的路徑前進。歷史制度主義為制度變遷提供了一個基于“沖突博弈”的分析視角，強調制度變遷過程中的路徑依賴。
　　而理性選擇制度主義則以微觀的“理性個人”作為理論基礎，以制度的相關行動者作為分析對象，試圖解釋和預測個人行為及其帶來的集體層面的后果。理性選擇制度主義認為制度的相關行動者都有某些固定的偏好，行為完全是使偏好最大化的工具，制度的相關行為者在滿足偏好的過程中，其行為具有通過計算而產生的高度的策略性，即個人將采取怎樣的行動是基于自身偏好的考慮。因此，理性選擇制度主義認為制度變遷則是基于行動者個人利益最大化的路徑選擇。
　　社會學制度主義則對制度有著更寬泛的理解，它認為制度不僅包括正式規則、程序、規范，而且還包括為人的行動提供“意義框架”的象征系統、認知模式和道德模板等[2]。行動者的行為將受到由各種規則、符號、習俗等構成的制度的約束，同時，行動者在作出行為選擇時將以在制度影響下所形成的價值觀為標準來加以篩選，從而使自身的行為與制度中的相關要求相一致。行動者的行為是受文化價值觀影響的，因此，社會學制度主義將文化與制度聯系起來，為制度變遷提供了一種宏觀層面上的文化意義的視角。
　　以上三種對制度的不同分析途徑，共同構成了“新制度主義”的主要內容，通過分析可知，它們各自有自己對制度變遷的獨到見解。歷史制度主義更多地是從制度本身去思考制度變遷問題，側重于在歷史的脈絡里對制度加以分析。而理性選擇制度主義則是從制度內部對制度變遷加以探討，側重于從嵌于制度中的個人和集團的利益偏好的最大化實現來思考制度問題。相比之下，社會學制度主義則是從宏觀的文化權威和社會合法性來解釋制度變遷問題，側重于通過對文化變遷的分析來理解制度的變遷。雖然三種流派對制度都有自己不同的解釋，但教育政策和其他公共政策一樣，都被認為包含在制度之中，因此，如果將這三種流派的相關內容加以整合，從而以新制度主義的視角來分析“重點校”這一關乎教育發展的重要教育政策，則對我們更好地揭示“重點校”政策的變遷原因，以及為什么“重點校”如今仍舊名亡實存，將會大有裨益。
　　二、重點校“名亡實存”的原因分析
　　我國基礎教育“重點校”政策由來已久，“重點校”政策是特定歷史時期的產物[3]。它在歷史上，為我國集中力量培養一批優秀人才，發揮了重要作用。但隨著社會經濟的不斷發展，教育公平日益受到人們的重視，而“重點校”政策所帶來的教育非均衡發展，與教育公平這一理念相違背，尤其是由“重點校”政策引起的“擇校熱”問題更加成為實現教育公平以及教育均衡發展的重大障礙。為此，2006年6月新修訂的《義務教育法》第二十二條明確規定：“縣級以上人民政府及其教育行政部門應當促進學校均衡發展，縮小學校之間辦學條件的差距，不得將學校分為重點學校和非重點學校。學校不得分設重點班和非重點班。”然而，在實踐中，雖然“重點校”政策取消了，但重點校卻“名亡實存”。透過現象表面，其背后的原因又是什么？利用新制度主義理論，從上面建立的框架出發進行分析，可以得出以下三點原因。
　　1.政策慣性是重點校依然存在的制度原因
　　歷史制度主義認為，由于權力之間的非對稱關系，制度在不斷的發展過程中，通過利益博弈形成了一定的利益集團，從而推動政策制度向著有利于自身的方向發展，由此便形成了一定的發展路徑，這使政策的發展與影響按照一定的軌跡變化，從而形成了“路徑依賴”。“路徑依賴”極易產生政策慣性，因此，即使政策崩潰了，這種政策慣性還是會影響人們的行為與社會的發展。教育事業的發展受到社會各方面發展的制約，教育政策的制定與實施更要與當時國家的政治經濟文化相適應。20世紀五六十年代，在我國各項資源都較為有限的情況下，為了集中力量為國家培養更高質量的專門人才，迅速促進我國科學文化水平的提高，國家決定發展一批重點學校，1961年9月7日，教育部長楊秀峰在中共中央工作會議上發言時提出：在各級各類學校中，確定“一批重點學校，規模不要過大，努力改善辦學條件、認真辦好。”通過采用普及與提高相結合的辦法，推動了我國優秀人才的培養與教育事業的發展。改革開放以后，在“效率優先”思想的指導下，為了能夠加快教育的發展，國家實施優先發展戰略，對部分義務教育階段的學校給予重點投資和政策傾斜，1982年1月21日，教育部《關于當前中小學教育幾個問題的通知》指出：“辦重點中小學，是整個中小學提高教育質量的需要，是適應社會主義現代化建設培養人才的需要。”在相關政策的支持下，重點校得到了進一步發展。這樣，重點學校、普通學校和薄弱學校并存的現實也逐漸形成。20世紀末，隨著社會的發展，人們對教育質量的要求普遍提高，同時，在教育公平理念的指導下，公平地分配教育資源，使受教育者都能夠得到普遍優質的教育服務，這是教育發展的新階段，更是當代人們對國家和教育界提出的新要求。然而，“重點校”政策與政府公平地分配教育資源，均等地提供教育服務的責任是相違背的，因此，1993年國家教委在《關于減輕義務教育階段學生過重課業負擔，全面提高教育質量的規定》中指出：“義務教育階段不應分重點學校（班）與非重點學校（班）”。并且，1997年又在《關于義務教育階段辦學行為的若干原則意見》中再次明確規定：“義務教育階段不設重點校、重點班、快慢班。”但事實上，在國家三令五申取消“重點校”政策的要求下，基礎教育重點校仍普遍存在。從歷史制度主義的角度對其原因進行分析，便可以看出很強的“路徑依賴”痕跡。在長期的“重點校”政策的指導下，國家、社會以及學校已形成了一套相對穩定的辦學與管理模式，雖然“重點校”政策終結了，但重點校仍然能夠憑借其長期積累下來的優勢教育資源，在這種政策慣性的影響下繼續發展，同時，國家還沒能迅速使其他普通學校和薄弱學校的教育資源達到重點校的水平，因此，重點校的存在也就成了客觀事實。
　　2.個體偏好最大化的利益訴求是重點校仍然存在的利益原因
　　理性選擇制度主義往往從“成本—收益”的角度來分析制度中行動者的行為，它認為制度之所以會變遷，是因為行動者從新的制度中能夠獲得更多的利益，因此，如果新制度無法滿足行動者固有偏好的最大化，那么新制度就不會被執行，舊制度也不會被改變。教育的發展需要大量的人力、物力以及財力等資源的投入，但這些教育資源又相對有限，因此，各級政府進行教育投入時，必然希望能夠以較小的投入而得到較大的產出。出于對“成本—收益”的考慮，假如將相同的教育資源分別投入到重點校和非重點校中，重點校則比非重點校更能夠通過擴大其辦學優勢，而使教育質量得到提高。就具體的利益訴求而言，雖然國家出臺的新《義務教育法》為取消重點校提供了法律依據，但在具體實施過程中，由于教育質量是衡量一個地方行政部門政績的重要指標，重點校作為吸引大量優秀生源的重要因素，對迅速提高教育質量也將大有裨益。因此，地方政府對取消“重點校”這一政策的執行便大打折扣，同時，地方相關部門人員的子女很多就是重點校優質教育資源的既得利益者，重點校的存在與發展符合其自身利益訴求，在關于取消“重點校”政策的利益博弈中，重點校已與某些地方政府形成了強大的利益集團，因此，重點校“名亡實存”現象的出現也就不難理解了。學生與家長作為“重點校”政策的利益相關者，尤其是在義務教育階段，學校教育已完全免費，家長在教育的必要投入方面則相差較小，然而，家長都希望自己的子女能夠在義務教育階段得到更好的教育，使自己的利益得到最大化的滿足，因此，重點校成為不少家長的選擇，有些家長甚至不惜繳納高額的擇校費而讓子女上重點校。這樣，本來教育資源優越的重點校，又能夠通過其所獲得的高額擇校費而使學校得到進一步發展。理性選擇制度主義認為，制度的相關行動者的行為是一種基于自身利益最大化而進行的策略性選擇，國家、學校、家長等各方基于自身利益的考慮，在客觀上促成了重點校的進一步存在。
　　3.文化傳統是重點校依然存在的環境因素
　　社會學制度主義認為，制度框架是一個社會大多數人所共同具有的、嚴密的文化信仰體系[4]。社會學制度主義將文化價值觀包含在了制度中，認為行動者在作出行為選擇時會受到所持文化價值觀的影響，行動者對制度的選擇一方面要受到其成本和收益的制約，另一方面也會受到來自制度所處的文化系統的影響。從新中國成立以來，在資源稀缺而又百業待興的情況下，我國不得不采取集中力量，將有限的教育資源投入到有限的地區學校中。改革開放后，整個國家的經濟社會發展在“效率優先”理念的指導下呈現一種非均衡發展的態勢。這一理念進而影響到教育領域，“重點校”政策便是經濟社會不均衡發展在教育中的體現。國家以效率為主導的教育政策價值取向是導致教育非均衡發展的重要根源，重點校也在這一政策理念的指導下不斷發展。與此同時，中國社會歷來有重視學生學業成績的教育文化傳統，雖然隨著應試教育弊端的顯現，教育界提出要重視學生綜合素質的發展，但整個社會對教育“升學率”的重視仍然沒有得到根本性改變，人們普遍仍以學習成績的好壞來評價一位學生的優秀與否，以升學率的高低來衡量一所學校的成功與否。雖然在當今中國，教育公平問題日益得到人們的重視，實現教育的均衡發展也已成為教育領域的重點問題，但事實上，整個社會文化環境對教育的評判標準仍然較為單一。即使教育部門對一所學校的評價有其完整的評價體系，會較為全面地給出綜合評價，但社會對學校評價卻只有一個指標，因此，學校的“升學率”如何將直接關系到學校自身的發展。迫于社會的壓力，學校必須以提高“升學率”為重點而實施教育教學工作，而重點校便以其較高的“升學率”得到了社會和家長的認可。整個社會的思想觀念決定了重點校依然存在。社會、學校、家長共同構造的文化環境，使擁有優質教育資源的重點校能有條件繼續存在。
　　通過整合新制度主義解釋制度如何影響人的行為而人的行為又如何影響制度變遷的三種分析路徑而形成的分析框架，可以得出：制度變遷過程中所產生的路徑依賴、自身偏好的最大化實現以及文化傳統，在“重點校”政策取消的情況下重點校依然存在這一現象中，起重要作用。我國重點校依然存在是因為利益相關者能夠從“重點校”政策中獲得更多的利益，社會、學校、家長都有自己的利益訴求，在與國家政策的博弈中，形成了“重點校”政策依然發揮作用的局面。通過分析，我們可以發現，“重點校”政策的出現是基于當時社會發展的現實考慮，但政策終結并沒有使其影響也立刻終止，路徑依賴產生的強大政策慣性，仍然是推動重點校存在的強大動力。重點校以及因其而產生的“擇校熱”問題已嚴重影響了我國教育均衡發展以及教育公平的實現，雖然“重點校”政策已經終結，但實現我國教育均衡發展還任重而道遠。
　　參考文獻
　　[1] [美]戴維·伊斯頓.政治生活的系統分析.王浦劬，譯.北京：華夏出版社，1999.
　　[2] 薛曉源，陳家剛主編.全球化與新制度主義.北京：社會科學文獻出版社，2004.
　　[3] 王善邁.基礎教育“重點校”政策分析.教育研究，2008（3）.
　　[4] 何俊志.新制度主義政治學譯文精選.天津：天津人民出版社，2007.
　　（責任編輯 付一