打破政策性農險四個幻象

　　圍繞正在征求意見中的《農業保險條例》，農業保險的政策性保險與商業性保險的屬性之爭依然非常激烈。
　　農業保險是政策性保險，其核心內涵在于“政府支持”，這在當前主要體現為財政提供的保費補貼以及農業保險業務享受的部分稅收優惠，將來有可能進一步拓展為政府提供管理費用補貼、再保險補貼、巨災風險管理的支持、更加全面的稅收優惠政策以及對農業保險發展相關基礎條件與設施的投資等。
　　但目前一些討論將政策性保險與成立專門的政策性農業保險公司經營、財政對風險兜底、強制投保以及不盈不虧聯系在一起。筆者認為，必須澄清上述“政策性保險”的幻象，以利于在共同的語境中探討農業保險的屬性與定位。
　　政策性保險≠政策性機構專營
　　有一種看法認為，若將農業保險定義為政策性保險，則意味著成立專門的政策性農業保險公司經營。這顯然是一種誤解，甚至某種程度上折射出“計劃經濟”的思維。
　　公共經濟學的基本理論告訴我們，即便是對于純而又純的公共產品，其提供和生產也是兩個不同的概念，提供者和生產者可以是同一個單位或機構，也可以不是。
　　提供指的是誰為產品付款，以供人們消費。生產是指由誰來從事產品的具體生產。可見，提供不等于生產，提供是誰付費的問題，生產則是誰建造或制造的問題。
　　生產者必須是能夠作出決策的獨立主體，這樣的主體只有三個：政府、企業和個人。企業和個人的性質是一樣的，所以統稱為私人，這樣對于公共產品的生產而言，實際上只有兩個主體：政府和私人，那么某種公共產品到底由誰來生產，取決于誰在生產這種公共產品時更有效率。
　　依據上述對公共產品提供與生產的理論界定，政府對于農業保險應該承擔的是“提供者”的責任，即要在需求方融資中承擔相應的責任，而不一定自己直接生產。我們強調政府在農業保險發展中的作用，但并不意味著政府既提供也生產農業保險。
　　因此，政策性保險絕不意味著成立專門的國有的政策性農業保險公司進行專屬性的壟斷經營。相反，政策性保險同樣可以市場化經營，政策屬性與商業化運作可以并行不悖。
　　首先，這符合個人權利或個人自主權原則，即要推進的改革必須增加個人在經濟事務中的決策范圍，減少政府的決策范圍。強調政府在農業保險制度中的責任，但這并不意味著賦予政府、政治程序和官僚體制非常廣泛的資源控制權，要盡量將人們的選擇放在首位。
　　其次，這也符合要堅持競爭性的原則，即不應該存在國家所有和控制的壟斷，允許在不同的所有制形式和協調機制之間存在競爭。實行競爭性原則的理由源于個人權利原則，因為必須有競爭以便公民選擇。按照競爭性原則，經營農業保險的機構自然應該向所有的商業性保險機構開放，向一切對農業保險有興趣的互助合作組織開放，向一切將來還有可能出現的新的組織形態開放。
　　最后，歷史性的比較制度分析告訴我們，實行分散化、競爭性的制度安排也有利于提高效率。以私有和競爭為基礎的分散化占支配地位的制度，比集中化和計劃經濟的制度更有效率。
　　通過商業化運作，充分利用保險市場已有的資源，將“提供”和“生產”分離，引入競爭機制，這也是國際農業保險發展的大勢所趨。
　　為了了解國際農業保險的經驗以及考察政府支持農業保險的方式，世界銀行于2008年對65個國家（占世界上所有開展農業保險國家的62％）的農業保險作了問卷調查，包括21個高收入國家，18個中高收入國家，20個中低收入收入國家以及6個低收入國家。其調查結果表明，農業保險擁有很多種制度模式，其中最少見的恰恰是公共部門模式，即由一家國營或者半國營的保險公司，在公共部門的再保險支持下，全權負責農業保險的經營，只有少數幾個國家采用這種模式。
　　比較常見的是完全私營模式與公私合作模式。完全私營模式，即農業保險完全由商業保險公司提供，并且由私營再保險提供支持。在65個被調查的國家中，超過一半的國家采用了這種模式，62％的歐洲國家和70％的拉美及加勒比海地區國家都采取了這種占主導地位的模式。
　　在公私合作模式（PPP模式）下，私營保險公司在政府的幫助下提供農業保險，這種幫助通常是保費補貼與再保險。在另一種公私合作模式中，私營保險公司可以通過市場競爭獲取業務，但是為了有資格獲得公共部門提供的保費補貼，必須遵循嚴格的保單設計和費率標準。
　　可見，在大多數國家，商業保險業都以各種形式參與了農業保險計劃。在54％的被調查國家中，農業保險完全由商業保險企業提供（通常是私營有限責任公司，但也包括相互制公司、合作社，以及小額信貸機構保險人）；9％的被調查國家農業保險完全由公共部門提供（包括哥斯達黎加、伊朗、以色列、毛里求斯、塞浦路斯、尼日利亞）；37％的被調查國家由公共部門和私營部門共同提供。
　　如上所述，理論分析與國際農業保險發展的實踐都表明，政策性保險不等于專門的政策性農業保險公司經營，政策性保險與市場化運作相互兼容。
　　政策性保險≠財政兜底
　　有一種看法認為，政策性農業保險應具有國家對風險兜底的特點。而由于我國目前各地運行的農業保險都不具有這種特性，所以不應該定位為政策性保險。這種看法混淆了“保險”與“福利”的根本區別，否認了任何保險“自我財務平衡”的重要特征。
　　政策性農業保險不是福利，其重要特征在于“自我財務平衡”，即農業保險應該是在可靠的精算基礎上開展和運行的，力求做到賠償額與保費收入（包括政府補貼）的平衡。而且，要以可靠而有效的方式來管理農業保險計劃，使計劃的實施始終與計劃的目標保持一致。這就意味著，政策性保險并不要求財政兜底。
　　對財政兜底的擔心很大程度上源于對農業保險中巨災風險的認識。的確，農業風險的高度相關性使得其經營始終面臨巨災風險，這是世界農業保險發展中的一個普遍規律。因此，各國農業保險在發展中都建立了主要由再保險體系構成的巨災風險分散機制與制度。這主要表現在三個方面：一是政府通過成立再保險公司的方式直接為農業保險提供再保險。二是政府通過建立再保險基金的方式為農業保險提供再保險。三是政府對農業再保險補貼。
　　政府一般對農業保險的巨災風險再保險業務實行補貼，包括國家財政補貼農業保險巨災風險再保險費，以及再保險經營主體經營農業巨災再保險業務的管理費用等。
　　可見，各國農業保險的再保險體系運作方式雖然存在著差異，但其共同點是農業再保險的發展與政府的大力支持密切相關。同時，再保險同樣不是福利，遵循著等價交換的原則，即“再保險保費與風險大小對等”，從各國的實踐看，似乎都沒有財政兜底的先例。
　　除了建立再保險體系，有些國家（如美國和加拿大）還采取借款或發行債券的方式為農業保險的巨災風險進行融資。顯然，這些借款和發行債券都是需要償還的，也不存在財政兜底的說法。
　　借鑒國外不同制度模式下農業保險巨災風險分散制度的經驗，我國政府有必要在以下幾個方面完善農業保險的巨災風險分散制度：
　　第一，完善再保險安排。農業保險的再保險一般由政府和商業再保險公司提供。對我國政策性農業保險巨災風險承擔人政府來說，也有兩種尋求再保險的途徑：一是由中央成立國有農業再保險公司，專門為各級政府和參與承保農業保險業務的保險公司提供再保險；二是向國內外的再保險公司尋求再保險服務。基于競爭性原則，筆者更傾向于第二種途徑。
　　第二，政府發行“農業保險巨災債券”。國外經驗表明，發生巨災損失時，農業保險責任準備金不足以支付賠款時，允許保險公司發行由財政擔保的農業保險債券，籌集賠付資金。保險公司可以在以后年份的保險經營中逐步支付債券的本息。
　　我國政府也可以采取發行“農業保險特別地方債券”的方式融資，解決政府對于超賠的責任問題，然后在以后年份由政府分期償還，這樣就可以減輕政府一次性財政較大規模的預算外支出。這種方式更適合那些農業保險規模較大，農業保險的巨災損失在本地財政消化比較困難的省份。
　　第三，財政借款或擔保。在農業保險發生巨災風險損失時，政府可以充當“臨時貸款人”，為保險公司提供臨時流動性。比如在巨災發生后，保險公司的政策性保險的準備金不足賠付時，財政可以向保險公司提供貸款或為保險公司向銀行貸款提供擔保。
　　政府提供貸款一方面可以解決巨災基金在面對早期巨災風險時的流動性不足問題，同時由于政府具有最高信用等級，因此也大大降低了巨災風險的融資成本。必須指出的是，政府在這里只是充當“臨時貸款人”的角色，因此貸款應該具有短期性，并且收取市場化的利率回報。而保險基金在解決了暫時的危機之后則可以用“非巨災年度”的保費收入和盈利償還貸款。
　　同樣，上述三種路徑需要遵循市場交換的基本原則，都不意味著“財政兜底”。因此，需要重申政策性農業保險的“自我財務平衡”的原則，摒棄所謂“財政兜底”的幻象。
　　政策性保險≠強制投保
　　有一種看法認為，政策性農業保險應具有強制性。而由于我國目前各地主要遵循自愿投保的原則（盡管實踐中有變相強制投保的做法），不具有強制的特性，所以不應該定位為政策性保險。筆者認為，政策性保險不等于強制投保，可以采取一些利益誘導機制，但不能實行簡單的強制性原則，這至少涉及到強制的合法性以及強制的效果兩個問題。
　　就合法性而言，農業保險實行強制參保的理由似乎主要有三個：一是強制保險減輕了保險人面臨的逆選擇問題。盡管費率分區可以在一定程度上抑制逆選擇，但精確劃分風險單位，進行費率分區，細分費率檔次，成本是相當高昂的。即使完成了分縣區劃和費率分區，也不可能完全解決逆選擇問題。因此，從技術層面說，比較好的解決方法是實行強制投保。
　　二是強制投保使得保險人達到足夠的規模來分散風險，并且降低每個被保險人分擔的管理成本。
　　三是農業保險的政策指向，或者說其要達到的經濟和社會目標。政策性農業保險既涉及農業和農村經濟發展，又關系到農村社會保障政策，對農業和農村發展具有戰略意義，因而需要農民的普遍參與，否則其政策意義就會大打折扣。但如果對農業保險實行自愿而不是在一定范圍內強制，其參與率可能非常低。在這種情況下，農業保險很難可持續發展。同時，沒有足夠的參與率，舉辦政策性農業保險的經濟和社會目標也就難以實現。
　　上述三個方面都不構成目前對農業保險實行強制投保的理由。根本的原因在于，農業保險實施的強制性與個人選擇自由之間存在沖突。
　　實行強制則在某種程度上意味著，真正決定人們得到什么東西的，已不再是自由的競爭性試驗，而是權力機關所做的決策。概言之，政府不再運用它所控制的有限資源提供某種特定服務，而是運用自己的強制性權力使人們得到權威人士認為他們所需求的東西。顯然，這種強制性剝奪了人們自由選擇的權利以及自由退出的機會。
　　更何況，目前國內大多數地區主要采取單一費率的形式，尚沒有進行精確的風險區劃和差別費率，這使得農戶的保費負擔與承受的風險特征不一致，加重了逆選擇的程度。減低逆選擇應首先從費率分區等基礎工作做起，而不是簡單地訴諸強制。
　　同時，中國目前已經成為世界第二大農業保險市場，參保農戶的規模已經相當可觀，基本上不存在通過強制提升風險分散規模的問題。
　　最后，農業保險的經濟社會目標在多大程度上達成，主要取決于制度的吸引力及其實際績效，而不能簡單地以強制提高參與率，然后以參與率這個指標來衡量其制度績效，這是一種邏輯上的混亂與顛倒。
　　顯然，中國農業保險不具有強制的合法性，更不能將政策性保險等同于強制投保。
　　就強制的效果而言，為了更好地開展農業保險，需要預測實行強制性原則可能會無意中造成的后果。自愿退出權是一種有效的制約機制，能夠激勵管理者完善農業保險方案設計、改善服務。如果實行強制，農業保險管理者的激勵機制可能會改變。
　　“強制”取消了農民“自愿”條件下的“投票權”，這項制度的下層監督就取消了——這可能正是官員和農業保險管理人員所希望的，而來自上層的監督普遍是失效的，那么這項制度會很容易地偏離它本來設定的目標。也就是說，強制參加可能防范了農戶的“逆向選擇”，但是卻帶來了農業保險管理人員的“道德風險”。
　　可見，任何一項制度，要有生命力，光靠不斷地強制是不行的，它必須成為“自我實施”的。看到“自愿參加”不理想就想“強制”，看到強制不理想就用加倍的強制，這是一種“管理主義”的思維方式。為了完成一項“社會過程”，政府總是習慣性地應用其權力優勢，卻忘了因為“復雜的系統工程”的社會復雜性，會有一些事后的意外后果產生。農業保險也不例外，這是我們考慮農業保險是否實施強制原則時必須思考的問題。
　　從國際經驗看，我們也同樣得不出強制的普遍性。世界銀行的前述調查顯示，78％的被調查國家農業保險是自愿投保的，有13％的國家種植業或養殖業保險采取強制投保的方式。采取強制投保的則主要是季節性農作物生產貸款或者養殖業投資貸款的借款人被強制投保農業保險。這其實屬于貸款人風險管控的一種方式，借貸雙方都是基于同意原則和意志自由，實際上不能算作是強制參加農業保險的。
　　政策性保險≠不盈不虧
　　作為政策性保險，農業保險需要政府的諸多政策支持。由此衍生出的一個問題是，既然財政提供保費補貼，農業保險是否應該適用“不盈不虧”原則，以避免政府的補貼轉化成公司的利潤呢？
　　如果我們堅持主觀主義價值理論，不存在所謂的“不盈不虧”原則。同時，通過市場競爭，也根本不用擔心政府的補貼讓保險公司獲取所謂的“暴利”。
　　如果采取政府主導、商業保險公司代辦的經營模式，似乎可以適用“不盈不虧”的原則，即保險公司只收取固定的代辦手續費，不承擔經營風險，同時政府減免農業保險的營業稅。
　　在理論上，為了實現“不盈不虧”，需要遵循以下原則：首先，在費率結構中無利潤項；其次，純保險費不盈不虧。當年度純保險費收入超過賠款時，將此差額提存準備金，作為盈虧調節的資金；再次，附加費用不盈不虧。經營農業保險的公司由于經營績效的高低不同，所支出的各項附加費用也就會不同，但全體保險公司的附加費用總額則維持不盈不虧。換句話說，個別保險公司基于經營績效所收取的附加費用的盈虧，由其自行負責，這樣可以提高農業保險的整體經營績效。最后，保險資金運用所得不盈不虧。保險資金運用的收益將抵減保險費。
　　目前正在討論中的《農業保險條例（征求意見稿）》提出：“農業保險實行政府引導、政策支持、市場運作、自主自愿和協同推進的原則。”這就意味著我國農業保險采取市場化運作的方式。既然是市場化運作，則必須由保險公司依據市場規律自主經營，自負盈虧，并不適用“不盈不虧”原則，保險公司賺取合理的利潤就天經地義，即在該種經營模式下，保險公司在厘定農業保險費率時，通常會考慮預定利潤率因子，同時由于各保險公司經營成本的不同，農業保險的費率在各公司之間會有所不同。
　　上述論證表明，農業保險是否適用“不盈不虧”原則，似乎取決于農業保險的經營模式：如果是政府代辦模式，可以使用該原則；如果是市場化運作模式，可能不適用該原則。
　　特別值得指出的是，這里衡量盈利與否的標準，通常使用的是客觀化的成本。然而，成本真的是客觀的嗎？諾貝爾經濟學獎獲得者布坎南曾對主觀主義的成本和收益觀點作過如下闡述：成本是主觀的，是決策者在做一項選擇而不是其他選擇時，所放棄或犧牲的東西。
　　可見，如果我們用“主觀成本”觀點來度量成本與收益，“不盈不虧”將很難界定。因為，對不同的公司而言，同一產品的成本也是不同的。生產這種產品帶來的效用和激勵也是不同的。
　　接下來的問題是，如果放棄“不盈不虧”原則，我們如何防范保險公司從農業保險中獲取“暴利”，如何避免政府財政的補貼轉化為公司的不恰當利潤呢？答案是競爭。
　　在市場經濟中，生產者的一切利潤都是消費者的成本，對消費者來說，生產者的利潤以少為佳，而只有市場競爭才可以擔當拉低生產者利潤的重任。
　　綜上所述，農業保險作為“政策性保險”的定位與市場化運作并行不悖，其政策性保險屬性并不意味著要適用“不盈不虧”的原則。農業保險市場的效率有賴于清除制度性強制，有賴于市場競爭，這些都應該是監管部門關注的重心。
　　作者為首都經濟貿易大學勞動經濟學院副院長、勞動與社會保障系