西部欠發達地區扶貧開發研究

　　摘要：四川省南充市營山縣是西部地區典型的“老、少、邊、窮”省級貧困縣，在扶貧開發中，勇于實踐，敢于創新，探索出多種扶貧開發模式，創新扶貧開發機制，為西部欠發達地區扶貧開發提供了成功范例和有益啟示。
　　關鍵詞：扶貧；模式；機制；研究
　　推進扶貧開發，是社會主義制度的本質要求，是確保貧困地區與全國同步建成全面小康社會的重大戰略任務，是黨和政府的重要責任和神圣使命。“十二·五”期間，國家將把革命老區、民族地區和邊疆地區作為優先地帶給予重點扶持，因此，扶貧開發的重點在西部，難點也在西部。地處西部欠發達地區的四川省南充市營山縣是革命老區，也是一個典型的“老、少、邊、窮”山區省級貧困縣，農業比重大，特別缺乏產業支撐。該縣在扶貧開發中，勇于實踐，大膽創新，探索出多種形式的開發模式，為西部貧困地區扶貧開發提供了成功范例和寶貴經驗。本文在對營山縣扶貧開發模式深入調查研究分析的基礎上，揭示出營山縣扶貧開發對貧困地區扶貧開發的有益啟示。
　　一、營山縣扶貧開發模式
　　營山縣位于四川省東北部，是革命老區，也是西部典型的“老、少、邊、窮”省級貧困山區縣，幅員面積1633平方公里，轄53個鄉鎮，658個行政村，5888個社，總人口96萬人。十多年來，在扶貧開發進程中，緊緊圍繞“轉觀念、創機制、抓產業、謀發展”的思路，探索出多種形式的扶貧開發模式，取得了顯著成效，為貧困地區扶貧開發提供了成功范例。
　?。ㄒ唬┊a業扶貧模式
　　產業扶貧是增強貧困地區自我發展能力的關鍵。在市場經濟條件下，貧困地區擺脫貧困必須以市場需求為導向，按照產業化發展的要求，充分利用扶貧貼息貸款和多渠道融資，加大對龍頭骨干企業的扶持力度，不斷壯大支柱產業規模。同時，要不斷延長產業鏈條，擴大企業的深加工和精加工能力，增加產品的附加值，為此，營山縣按照特色農業基地建設和農業示范工程建設目標要求，著力發展特色優勢龍頭產業，積極推進農村土地合理流轉，著重轉變傳統落后的農業發展方式，努力構建“一縣一特、一鄉一業、一村一品或數鄉一品”的產業格局，在選擇主導產業和生產基地建設時，根據資源情況，突出特色，建成多個特色加工區，發展農副產品精深加工，打出自己的品牌，開拓占領市場。通過大抓產業，抓大產業，實施重大產業項目15個，引進省、市重點農業產業化龍頭企業25家；通過“公司+基地+農戶”牽引，養豬效益大幅提升，生豬養殖帶動了廣大農戶增收致富，成為脫貧解困的支柱產業。這些產業扶貧舉措，增強了廣大貧困群眾的“造血”功能和自我發展能力，為脫貧致富奠定堅實基礎。
　　（二）勞務扶貧模式
　　勞務扶貧是增加農民收入的一項重要舉措。營山縣在扶貧開發過程中，通過進一步加強縣內勞務市場建設，拓展縣外勞務市場領域，加大勞務培訓輸出力度，提高轉移就業率。積極探索勞務扶貧培訓與農村中等職業教育有機結合的途徑，逐步將短期培訓轉向職業教育。優先選擇自然條件惡劣又沒有條件搬遷的貧困家庭勞動力，給予培訓輸出。針對農民工返鄉增多趨勢，采取多形式、多途徑強化農村勞動力轉移技能培訓，農村勞動力普遍掌握了一門實用技術。通過有計劃、有組織地輸出農村勞動力，做大做強農村勞務經濟，多渠道促進貧困農戶就業增收，切實加快貧困群眾脫貧致富步伐。
　?。ㄈ┠苋藥幽Ｊ?br/>　　營山縣在十多年扶貧開發過程中，努力加大對農村致富能手、種養殖大戶、農村經紀人、農民企業家的培育扶持力度，通過能人帶動，合理配置農村人力資源、土地資源和自然資源，促進貧困地區盡快脫貧致富。例如，新店鎮蓼葉村是典型的丘陵山區貧困村，該村貧困青年龍建春外出務工，艱苦創業，事業有成，躋身億萬富翁之列，成為全國優秀民營企業家。2006年，龍建春無償捐贈2000多萬元，政府整合項目資金1800萬元，圍繞“新產業、新民居、新農民、新機制、新文化”目標，按照“能人帶村、產業立村、機制活村、素質強村、環境靚村”思路，大力實施“農民下山、產業上山”工程，修建了3公里瀝青路，改造農網445戶，建成日產水180立方的集中供水站，發展閉路電視用戶348戶，建成移動手機接收站，修建1800平方米歐式風格村“兩委”綜合大樓和2000平方米農民廣場，整治河道，建設連村路、敬老院、森林公園，一個山水園林村莊已見雛形，這就成功探索出能人帶動的扶貧開發新模式。
　　（四）社會幫扶模式
　　為加快扶貧開發步伐，動員和組織社會力量參與和支持扶貧開發工作，進一步形成多方聯動、上下互動、合力幫困的強大合力，營山縣積極探索社會幫扶新模式，制定出臺了一系列社會幫扶的新舉措，形成了全社會幫扶的大扶貧新格局。一是加強與對口幫扶城市浙江金華市在經貿協作、產業發展、特色農業、勞務輸出、旅游產業和人才培訓等方面的幫扶與協作，確保對口幫扶項目的實施質量和進度，實現幫扶項目經濟效益和社會效益的最大化，為營山扶貧開發起到巨大的助推作用。二是從縣級部門、鄉鎮機關下派干部到貧困村任職，開展結對幫扶工作。據不完全統計，到目前為止，下派干部共舉辦致富講座8260余場，發放致富實用技術資料26400余份，提供技術指導32000余人次，引進資金2260余萬元，產業項目180多個，幫助4500多名貧困群眾走上了致富路。
　　（五）互助社扶貧模式
　　互助社扶貧是將扶貧資金注入到扶貧互助合作社，以借款的形式提供給農戶，實行有償使用，滾動發展，這樣既實現了資源的優化配置，提高了資金使用的針對性，也符合瞄準貧困人口的政策要求，使扶貧資金有了適度“造血”能力。扶貧互助社按照“入社自愿、退社自由”和“民借、民管、民還、民用、民受益”的原則，采取“整借零還”的方式，入股村民享受300元至5000元不等的小額借款，在借款3個月之后，分期分批還錢。這種方式還款額度低，壓力小，方式靈活，村民容易接受。2008年，在消水鎮黑灘村、普嶺鄉白龍村、清水鄉頂子村、新店鎮黃柳村4個村進行“扶貧互助社”試點，入社農戶339戶，共發放借款25.8萬元，村民們利用扶貧互助資金，新種優質果樹8畝，發展肉牛45頭、黑山羊180只，養殖水禽1.5萬只。截至2011年，縣財政投入扶貧資金150萬元，吸納社員互助金35萬元；組建扶貧互助社10個、聯保小組196個，入社農民達1134戶；累計為283戶農戶發放借款334筆133萬元，支持貧困群眾發展核桃、香椿、生豬等種養殖業，有效地解決了貧困村、貧困農戶發展生產資金短缺的難題。
　?。┛萍挤鲐毮Ｊ?br/>　　提高產業科技含量，走科技扶貧、科技致富之路，是加快扶貧開發的關鍵。營山縣針對貧困鄉村生產技術落后和技術人才缺乏的實際，積極探索科技扶貧模式。切實將農業、科研、教育有機統籌，將各類培訓資源有機整合，以職業教育、創業培訓和農村實用技術培訓為手段，傳播科技理念，推廣科技品種，宣傳實用技術，開展科技示范，科技致富深入人心，愛科技、學科技、用科技在廣大農村蔚然成風。全縣共發放科技扶貧宣傳資料5萬多份，舉辦科技講座1400多場次，提供科技信息3000多條，創辦科技型扶貧基地36個，興辦科技型產業27類480多家，出現科技致富戶、科技示范戶、科技小康戶3700多家，科技對扶貧解困的貢獻率達30%以上。
　　二、對西部貧困地區的有益啟示
　　營山縣扶貧開發的實踐表明，貧困地區扶貧開發的核心是發展產業，成功的關鍵是創新扶貧開發機制，通過各項機制的創新和發展，激發了扶貧開發構建和諧社會的活力，為貧困地區扶貧開發提供了有益的啟示。
　　（一）創新外力助推機制
　　營山縣在扶貧開發中，以浙江對口幫扶為契機，集聚更大的扶貧合力，扎實推進社會扶貧。抓住浙江省金華市“東西協作，對口幫扶”的機遇，積極探索外力助推開發機制，找準對口幫扶的著力點，走出一條全新的外力助推幫扶之路。
　　1.借助浙江金華的經濟優勢，大力加強基礎設施建設。據統計，金華捐贈資金近500萬元，在營山相繼建起了“婺州大橋”等6座大橋，徹底破解了縣城北大門擁堵、出行不暢等“老大難”問題；在16個浙川扶貧示范村修建村道公路98公里，解決了1.5萬人出行難；金華捐贈水利資金930萬元，在5個鄉鎮、53個旱山村打機井、建集中供水站和提灌站等小微水利工程896處，有效解決了10.3萬人用水困難和8.5萬畝高山田灌溉難問題，改善了營山的基礎設施，為扶貧開發奠定了堅實的基礎。
　　2.借用金華科教優勢，大力開展勞務扶貧培訓。金華市每年定向捐資近50萬元，委托營山縣8所農民工培訓基地及網點學校開展電工、焊工、廚師、電腦、美容美發等技術培訓，舉辦勞動力轉移培訓班150多期，定點、定向輸出9000余人到金華，實現勞務收入2億多元，做到了“培訓一人，脫貧一戶，帶動一方”。利用金華市科技扶貧舉措，先后四次邀請浙江省農科院專家，在營山舉辦科技扶貧培訓班，開展蔬菜、水產、畜禽等項目專題講座，建成4個科技培訓中心，舉辦實用技術培訓班82期，培訓學員1156人。截至2010年，金華捐贈助學資金1000余萬元，幫助營山改建鄉鎮中小學8所，村小學2所，改擴建校舍2.8萬平方米，設立貧困學生助學、獎學基金，讓3000多名農村失學兒童重返課堂，有效解決了2萬多名中小學生上學難問題。
　　3.注重“輸血”的同時，更注重“造血”。營山縣抓住金華市堅持開發式扶貧機遇，積極爭取金華市幫助調整產業結構，培育增收項目，目前，金華市已在全縣建起5個科技產業培訓中心，提供產業幫扶資金1500多萬元，規模發展中藥材1500畝，無公害水產基地3000畝，優質水果2000畝，引領了全縣產業發展，帶動了21萬多農村貧困人口增收致富。
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　　辯證唯物主義認為，內因是變化的根據，外因是變化的條件。解決貧困地區的扶貧開發問題，關鍵在于創新內在造血機制，增強造血功能。營山縣在扶貧開發中，始終堅持開發式扶貧方針，不斷增強貧困村自我積累、自我發展能力。
　　1.解放思想，更新觀念。為根治思想上的貧困，消除觀念上的落后，營山縣針對農民科學文化知識匱乏、發展意識缺位、民主法制意識淡薄、思想道德素質有待提高等情況，廣泛深入宣傳扶貧政策，教育群眾提高認識，更新觀念，自力更生，立志脫貧。先后邀請浙江金華市黨政領導、企業家等代表團到營山考察、調研，舉辦專題講座，給營山干部群眾“洗腦”、“充電”。并且利用金華在東陽市技工學校和全國十大名村之一的“花園村”基地，為營山縣132個重點貧困村培訓黨支部書記、村主任。這種雙向互動，使干部群眾解放了思想，更新了觀念，提升了素質，增強了扶貧開發的內在動力。
　　2.突出抓好貧困農戶實用技術培訓。按照實際、實用、實效的原則，抓住提高貧困群眾自身素質和應用科技能力這一重點，圍繞產業發展，以農民技術學校為依托，以鄉鎮農技服務中心為支撐，組織邀請農業專家和當地各類專業技術人員，開展專題培訓，提高他們的創業和就業能力。
　　3.堅持以貧困村、貧困農戶為對象，按照政府統籌、項目整合、綜合開發、整體推進的思路，充分利用資源優勢，突出抓好基礎設施建設，努力開發主導產業、特色產業和優勢產業，不斷增強造血功能。
　　（三）創新產業扶貧機制
　　新階段扶貧開發的核心是發展產業，首要任務是發展特色產業，形成特色產業支撐，因此，營山扶貧開發的關鍵是抓產業。
　　1.認真研究制定產業發展規劃。深入分析當地資源環境條件，按照產業化發展方向和要求，因地制宜，突出特色，對具有資源優勢和市場需求的農產品生產，進行連片規劃建設，形成有特色的區域性主導產業，解決好一些地方項目缺乏、主導產業不明晰的問題，帶動貧困山區發展基礎產業和優勢產業。
　　2.大力引進和培育龍頭企業，推動農業產業化。曾經一段時間，營山縣一些貧困村仍然沿襲傳統種養結構，農產品檔次低、規模小，缺乏龍頭帶動，難以抵御市場風險。針對這一現實，營山縣堅持“開放再開發”的理念，積極引進企業和業主，大力開發特色農產品深加工項目，建設一批標準化的優質農產品基地，打造一批知名綠色品牌，推進農業產業化。
　　3.培育農村專業合作經濟組織，提高農民的組織化程度。在“公司+協會+農戶”等基礎上大膽探索，創造更多機制靈活、農民歡迎的模式，組織農民調結構、闖市場，增收脫貧。引導和鼓勵具有市場開拓能力的大中型農產品加工企業到貧困山區建立原料生產基地，為貧困農戶提供產前、產中、產后系列化服務，形成產供銷一條龍的產業化經營。充分利用扶貧貼息貸款，加大對農業產業龍頭骨干企業、銷售組織等的支持力度，不斷延長產業鏈條，擴大企業加工生產能力，增加農副產品的附加值，帶動脫貧產業基地建設，壯大扶貧支柱產業規模。
　?。ㄋ模﹦撔沦Y源整合機制
　　扶貧開發，投入是關鍵。為改變財政扶貧資金投入不足、量少的狀況，營山縣積極探索創新資源整合機制，確定了“統籌兼顧，重點突破，點面結合，因地制宜”的幫扶思路，在全面開展縣級機關定點幫扶貧困村的同時，堅持集中力量辦大事，把好鋼用在刀刃上，統籌23個縣級部門，重點幫扶21個革命老區特困村，做到市縣聯動，資源整合，集中發力，共同推進。以財政扶貧資金為引子，整合各路資金，將各部門、社會各界的資金進行整合、捆綁使用，將財力、物力、人力進行區域和項目整合，充分發揮資金的聚合作用，探索出貧困鄉村連片開發，整體推進的新模式，涌現出消水鎮黑灘村、普嶺鄉白龍村、清水鄉頂子村、新店鎮黃柳村、茶盤鄉水風新農村示范園等一批整村推進和生態家園試點村，為貧困地區扶貧開發起著良好的示范作用。
　　（五）創新監督制約機制
　　為了加強扶貧資金的使用管理，提高資金使用效率，營山縣把扶貧資金的管理使用作為一項重要工作來抓，積極探索創新扶貧監督制約機制，健全資金管理、使用和監督體制，最大程度地提高資金的使用效益。一是創新扶貧項目評審制度。在項目選擇上，做到長期規劃、擇優立項、因地制宜、突出地方特色。在項目確定上，實行公示、公開、公告制，廣泛征求群眾意見，進行科學篩選論證。二是創新完善扶貧資金使用監督制度。為加強對扶貧資金使用的監督管理，扶貧開發部門對扶貧資金實行陽光操作，做到“規劃跟著對象走、項目跟著規劃走、資金跟著項目走、監管跟著資金走”的原則，嚴格執行扶貧項目資金的“備案制、報賬制、公示制、審計制”管理。扶貧資金的分配使用、項目安排充分聽取群眾的意見，項目實施中以及建成后，對資金使用情況、項目實施質量和效果等進行公告，接受群眾監督，堅決杜絕擠占、挪用扶貧資金的現象發生，從而最大限度地發揮扶貧資金的使用效益。
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